국문 요약

The Political Dynamics of U.S. NonProliferation Policy: the case of North Korea.
미국 핵 비확산 정책의 정치적 동학: 북한의 사례

통일정책전공 김 효 진
지 도 교 수 남 성 욱

본 논문은 북한의 핵 의지 사례를 통해 동북아에서 미국의 비확산(nonproliferation) 정책이 어떻게 구현돼 왔으며 핵 보유와 억지라는 불균형한 불확실성이 현재의 핵 비확산 체제 아래서 과연 효과적으로 관리돼 왔는지를 고찰하는 것을 주된 연구 목적으로 한다. 또한, 미 비확산 핵 투명성 확보를 통해 전세계 핵 관리의 안정성을 확보하고자 하는 현재의 핵 레짐과 미국의 핵 정책이 핵무기 개발을 추구하는 강한 핵 동기를 가진 국가들의 의도적인 핵 보유 의지와 핵 능력의 불확실성을 관리 가능한 체제의 규칙(Governance)을 집행, 유지하는데 내적인(internal) 한계가 있음을 밝힌다. 본 연구는 북한의 핵 개발 시도와 이를 억지하기 위한 미국의 대북 핵 정책과 전세계적 핵 레짐 속에서 1994년의 북미 합의와 그에 기초한 한반도 에너지개발기구(KEDO)가 어떻게 탄생했으며 어떤 기능과 역할을 하였으며 핵 레짐의 유지에 무슨 의미가 있는지를 규명한다.
동북아에 있어 미국의 비확산 정책은 냉전시기, 대소련 봉쇄정책의 일환이라는 글로벌 전략의 수단으로 작용해 왔다. 따라서, 동북아에서의 비확산 전략의 원칙은 미일동맹, 한미동맹이라는 일대일 양자동맹에 기초하여 권역별 방위체계를 수립한다는 미국의 대소련 방어전략(Grand principle)의 하위개념으로 작동하였다. 이 점은 특히, 동북아시아에서는 더욱 중요한 대공산권 안보개념이었다. 이는 구체적 비확산 전략의 집행이 상호방위 양자조약과 충돌하거나 배치할 수 없음을 의미한다.
그런데 북한의 핵 변수는 미국으로서는 준비되지도 학습되지도 못한 전대미문의 특수한 사례였다. 그러나 이러한 미국의 비확산 정책의 틀은 1980년대 후반 북한의 핵 개발 의혹이 본격화되면서 변화를 맞이하게 된다. 1990년대 클린턴의 민주당 정부는 북한과의 일대일 협상을 통한 핵 동결로 나아갔고, 뒤이은 부시의 공화당 정부는 초기 강경한 대북 노선을 택하게 된다. 이는 클린턴 정부 당시 체결된 제네바 합의와 한반도에너지개발기구(KEDO)의 이행과정에서 드러난 상호 신뢰형성의 실패에 대한 반작용의 결과였다. 그러나 부시 정부의 정책노선은 클린턴 정부가 취했던 전략과 유사한 방향으로 선회하게 된다. 이는 미 행정부의 외교정책 결정과정이 다양한 대내외 인자(influential factor)의 영향과 한계로부터 완전히 독립적이고 자율적일 수 없음을 반영한다. 구체적으로 미국의 대북 핵 정책은 미 행정부의 변화에 따른 정당 성향의 차이에 따라 이념적으로 변화한 것이 아니라 철저한 현실주의적 토대 위에 미국의 국가이익적 관점에서 무엇이 미국의 이익에 보다 더 부합하는가라는 질문에 답하는 과정으로 채택돼 왔음을 알 수 있다. 북핵 문제에 관한 한, 국제정치를 설명하는 이념적 논리로 방어적 현실주의와 공격적 현실주의 사이에서 변이의 과정을 거친 것으로 보였지만 이는 예측력 있는 이론이라기 보다는 문제와 상황을 이해하는 인식론적 차이에 불과하다.
본 논문은 북한 핵의 불확실성을 해결하기 위해 성사됐던 북미 핵 합의(제네바 합의)와 이후 한반도에너지개발기구(KEDO)의 설립과 집행, 신뢰붕괴로 야기된 청산에 이르기까지의 경험을 통해 미국이 학습한 것은 북핵 불확실성을 해소하기 위한 현실적 비확산 전략으로 보상을 통한 핵 수요 완화 협상과 주고받기(titfortat game)식의 핵 동결의지 확인, 실천을 통한 최소한의 신뢰형성, 이를 통한 현상유지, 동일방식으로 이런 일련의 협상을 반복함으로써 얻어지는 현상유지의 지속, 즉 시간 벌기(끌기)로 핵 확산의 속도를 최소화하고자 하는 전략임을 주장한다.
미국의 핵 비확산 정책(Nuclear Nonproliferation Policy)은 미국 조야의 세계관을 반영하고 있다. 기본적으로 미국의 비확산 정책의 기초는 핵 무기를 보유코자 하는 핵 수요국과 핵 기술 및 핵 물질의 공급능력이 있는 공급국의 접점을 분리, 수요와 공급을 통제함으로써 국제적 핵 확산을 저지 및 안전을 확보하려는데 있다. 국제 비확산 체제 또한 이와 다르지 않다. 클린턴 정권은 경제적 보상으로 북한의 핵 요구(Demand)를 제거하려고 했다. KEDO는 대표적인 결과물이다. 그러나 이러한 양자협의에 기초한 대체전략은 실패했고, 부시 정권에서의 전략 수정은 핵 공급통제에 무게중심을 두는 것으로 나타났다. PSI(Proliferation Security Initiative)는 대표적 실행전략이다. 이는 관련국의 협조를 필수로 한다. 미국의 핵 통제정책이 일방적, 양자적 관계에서 다자적 협상에 의한 안보협력으로 진화했음을 반증한다. 미국은 북한의 핵 통제를 위해 전과 같이 양자관계로 회귀하지 않을 것임을 논리적으로 유추할 수 있다. 따라서 현재와 같은 6자 회담의 틀을 한동안 벗어나지 않을 것이다.
결국 북한의 핵 문제는 미국의 핵 정책의 구체적 차이와 상관없이 해결의 선택지가 넓지 않음을 알 수 있다. 본 논문은 다자협상을 통한 거래를 통해 핵 개발의 현재적 동결 외에는 현실적 대안이 없음을 밝힌다. 북한의 핵 개발 및 보유의지에 영향을 미칠 외생적 변수(예컨대, 체제붕괴, 북한 주민의 대량 이탈 등)가 일어나 핵 관리에 예측성이 사라지는 경우가 발생할 때까지는 어쩔 수 없이 북한 정권과의 현상유지적 기조가 핵 불확실성을 줄이는 방법 아닌 방법이 됐음을 말하는 것이다.

Chapter 1 Introduction 1
1. Purpose 1
2. Arguments, Scope and Methodology 4
3. Literature Review of North Korea’s nuclear crisis and KEDO 9
4. Sources of Data 16
5. Structure of the dissertation 19


Chapter 2 Theoretical Perspectives 20
1. Introduction 20
2. Realism: offensive realism vs. defensive realism 24
3. Neoliberal Institutionalism 35
4. Conclusion 42


Chapter 3 U.S. nuclear policy towards nonproliferation 48
1. Introduction 48
2. Development of the U.S. Nuclear nonproliferation policy 50
2.1. The Beginning Period: 19451969 (From Truman to Johnson) 50
2.2. The Middle Period: 19691993 (From Nixon to J. Bush) 60
2.3. The Recent Period: 19932009 (From Clinton to J.W. Bush) 67
3. Key concepts on U.S. nonproliferation policy and its constraints 75
3.1. Engagement 75
3.2. Consultation 79
3.3. Coercion vs. Incentives 85
3.4. Constraints 87
4. Conclusion: Towards a fresh look at U.S. Nonproliferation Policy 92
Chapter 4 North Korea’s Nuclear Quest 94
1. Overview of North Korea’s Nuclear Crisis 94
2. Technological Path towards Nuclear Proliferation 101
2.1. The Plutonium Path 107
2.2. The Uranium Path 108
3. The North Korean Nuclear Pursuit 111
3.1. North Korea’s Motivations for a Nuclear Program 111
3.2. The 1st Phase: 1950~1980 126
3.3. The 2nd Phase: 1980~2000 129
4. 1st Nuclear Crisis: Towards the Agreed Framework 140
4.1. Situational Background 140
4.2. Growing doubts, conflicts and failing discussions 144
4.3. Towards the Agreed Framework 151
5. 2nd Nuclear Crisis: Broken Trust and Collapse of KEDO 159
5.1. Background of North Korea’s Provocations 159
5.2. Challenges to the Agreed Framework 168
5.3. Implications: Furthering the nuclear confrontation 173

Chapter 5 U.S. Policies on North Korea’s nuclear proliferation 179
1. Overview of U.S. Policies towards North Korea 179
2. Bilateral approach: new intervention by Clinton Administration 182
2.1. Rationale: Towards the Agreed Framework 182
2.2. Strategies: Dismantling Nuclear Demand by Incentives 189
2.3. Role of nonproliferation regime: NPT and IAEA 192
3. Evaluation of KEDO 195
3.1. Managerial perspective 197
3.2. Theoretical perspective 209
3.3. Functional perspective 214
4. Multilateral approach: Returning to Round table by Bush administration 224
4.1. Rationale: Towards the SixParty Talks 224
4.2. Strategies: Between Engagement and Confrontation 230
4.3. Evaluation of Bush’s policies 241
5. Conclusion 246
Chapter 6 Dynamics of Northeast Asia in nonproliferation regime 249
1. Origin of Nuclear Threat in Northeast Asia 249
2. International nonproliferation regime 255
2.1. Structure: Multilateral Treaties and Agreements 255
2.2. Discussions: Weakness and limits of nonproliferation regimes 265
2.3. North Korea’s case in nonproliferation regimes 280
3. Nuclear Politics of Northeast Asia in nonproliferation regime 282
3.1. U.S.’s Role in Northeast Asia Context and its limitations 282
3.2. Japan and South Korea’s dilemma 289
3.3. China and Russia’s double stance 296
3.4. North Korea in NPT and IAEA 302
4. Lessons for the Future: Hope for KEDO model redux 308


Chapter 7 Conclusion 311


Appendices
Appendix 1: Joint Declaration of the Denuclearization of the Korean Peninsula 326
Appendix 2: Agreed Framework between the United States of America and 327
the Democratic People's Republic of Korea
Appendix 3: KUALA LUMPUR STATEMENT Joint U.S.DPRK Press Statement 330
Appendix 4: Text of Nonproliferation Treaty of 1968 332


References 339