본 연구는 세계적 냉전종식과 국내정치의 민주화 이행 이후 한국의 통일정책의 결정요인과 추진과정, 남북간 합의문서, 그리고 그 결과에 대해 분석하고, 이를 기초로 향후 한국정부의 통일정책 결정 및 추진과정에서 고려해야 할 효율화 방안을 제시하고자 했다. 이를 위하여 본 논문은 노태우 정부의 북방정책과 김대중 정부의 햇볕정책에서 나타난 통일정책적 위상과 함의를 평가하였다.
통일정책 결정요인은 구조와 행위자의 상호작용 시각에서 구조적 요인, 국면적 요인, 행위자적 요인으로 구분하여 분석하였다. 북방정책은 세계적 냉전종식과 한국의 경제발전 및 안보·외교능력의 신장, 민주화로의 이행이라는 구조적 변화와 북한체제의 고립과 위기, 미국의 대북한 정책의 변화 등 국면적 환경이 주요한 결정요인으로 분석되었다. 또한 행위자적 측면에서는 노태우 대통령의 88서울올림픽 유치 경험과 북방진출의 의지, 여소야대 정국에 대한 국면전환 시도 등이 북방정책 결정에 행위자적 요인이 되었다.
반면, 햇볕정책은 1990년대 중반 자연재해와 함께 심각한 경제난에 직면한 북한 상황과 한미동맹관계의 조정에 따른 한국의 국가자율성 확대라는 구조적 변화가 지속되면서 싹을 틔울 수 있게 되었다. 또 1994년 북미간 제네바합의에 의해 북한 핵문제가 일단락되어진 국면이 조성된 것도 햇볕정책 결정에 유리한 환경으로 작용하였다. 그러나 햇볕정책이 국가의 통일정책으로 결정될 수 있었던 보다 본질적인 이유는 대한민국 건국 이래 최초로 이루어진 여야간 수평적 정권교체에 따른 국내정치의 구조적 변동, 즉 민주화세력의 집권에 있었다. 오랜 기간 자신의 통일신념을 표명해 왔던 김대중 대통령을 필두로 권력을 장악한 민주화세력은 과거 권위주의 정권에 대항했던 역사적 경험을 자신들의 정체성으로 공유한 것은 물론, 역사인식, 대북인식과 통일관, 인적구성, 지지세력 등에 이르기까지 기존의 지배세력과는 다른 인식과 성장배경을 가지고 있었다. 이러한 민주화세력의 집권은 과거 권위주의 정권으로부터 탈냉전 이후 김영삼 정권에 이르기까지 지배집단의 이데올로기로 남아있던 반공주의의 폐기를 의미하는 것과 동시에 기존 지배세력과 다른 통일관에 기초한 새로운 통일정책의 태동을 의미하는 것이었다.
통일정책 추진과정에 대한 분석은 각 정책의 목표와 전략, 수단을 중심으로 살펴보았다. 북방정책은 북한을 개혁·개방으로 이끌고 북한체제를 변화시켜 점차 평화정착과 체제동질성을 높인다는 목표 하에 북한의 우방을 통한 간접·우회전략을 구사하였고, 북방외교를 유력한 정책수단으로 활용하였다. 반면, 햇볕정책은 화해협력을 통한 평화공존과 북한의 개방과 변화 여건 조성을 목표로 하여 분단이라는 현상유지와 통일이라는 현상변경을 동시에 추구하는 이중접근전략을 구사하였고, 대북한 경제지원을 정책수단으로 활용하였다.
탈냉전시기 남북간 합의문서의 명칭은 합의서, 잠정합의서, 합의문, 공동성명서, 공동선언, 공동보도문, 공동발표문 등 다양하게 표기되어 발표되었지만, 거의 대다수가 법적 구속력과 실천성을 갖는 문서로 체결되지 못하고 사문화되었다. 이유는 남북이 합의과정에서 진정성을 갖지 않았고, 정치적 내지 도덕적 구속력만 갖는 선언적 성격의 정치적 합의로 합의문서가 채택된 경우가 대부분이었기 때문이었다. 이는 주요 남북합의서 내용이 북한의 통일정책으로 해석되는 일반원칙과 남한의 기능주의적 접근이 병행하는 행태로 채택된 것에서 알 수 있었다.
북방정책과 햇볕정책의 결과에 대한 분석은 대북관계, 국내정치, 대외관계 측면에서 이루어졌다. 북방정책은 공산권국가들과의 수교, 남북한 유엔동시가입 등 대외관계 측면에서 한반도 통일환경의 전환적 국면을 창출했고, 남북관계에서도 분단 역사상 처음으로 남북의 총리들이 수석대표로 참여한 남북고위급 회담의 개최에 성공하였다. 그 결과 ‘남북기본합의서’와 ‘비핵화에 관한 공동선언’을 채택하는 등의 성과를 내었다. 그러나 이러한 남북한 당국 사이의 역사적 대화에도 불구하고 북한은 개방으로 나오지 않고, 오히려 북한핵문제의 대두로 인해 남북관계는 갈등과 대립이 재현되었다. 또한 국내정치 측면에서도 북방정책은 보수대연합으로 재출발한 거대여당의 정략, 즉 정치수단으로 활용되는 양상을 띠었다.
한편 햇볕정책은 남북관계 측면에서 남북정상회담 개최에 성공했을 뿐만 아니라, 9차에 걸친 장관급회담을 개최해 남북간 교류와 협력을 위한 다양한 분야의 논의를 지속하였다. 이에 따라 비무장지대를 관통하는 경의선과 동해선이 연결되었고, 남북경협 활성화를 위한 투자보장, 이중과세방지, 청산결재, 상사분쟁해결 등 법적, 제도적 장치들이 마련되었다. 그 결과 남북교역량이 1998년 2억 달러에서 2002년 약 6억 달러로 증가하였고, 인적교류는 금광산 관광을 제외하고도 과거보다 20배 이상 증가하였다. 또한 6차례의 이산가족 상봉이 실현되는 등 김대중 정부의 햇볕정책은 그 이전의 어떤 정부보다도 남북한 사이의 활발한 교류와 협력에 기여하였다.
그러나 기능적 차원에서 이러한 남북한 사이의 교류와 협력의 증가에도 불구하고 북한은 1998년부터 우라늄농축에 의한 핵개발 계획을 비밀리에 추진하기 시작함으로써 햇볕정책의 의도와 다른 방향을 선택하였다. 이후 북한의 핵개발은 ‘6.15 남북공동선언’이후 본격화된 ‘우리민족끼리 노선’과 상충하며, 대외관계 측면에서 한·미 갈등을 초래하였다. 이에 더하여 국내정치 측면에서는 햇볕정책의 의도와 결과, 실효성을 둘러싼 남남갈등을 촉발하고 전면화하는 핵심요인으로 작용하였다. 햇볕정책은 북핵문제로 인한 안팎의 도전으로 원래의 목표를 상실한 채, 대북경제지원 및 협력이라는 정책수단만 가동하는 상황에 처하게 되었다.
북방정책과 햇볕정책이 북한핵문제의 대두로 좌절을 맞은 이유는 한반도 문제의 ‘국제적 성격’이 남북 당사자 간 해결이라는 ‘자주적 성격’을 압도하였기 때문이었다. 이는 북한이라는 행위자의 능동적 전략에 의한 결과였지만, 객관적으로 보면 탈냉전시기 국제체제로 부터 상대적으로 자율성을 확보한 한국의 통일정책이 북한의 핵전략으로 인해 또다시 국제체제의 구조에 종속되는 상황이 도래한 것을 의미하는 것이었다. 탈냉전시기 한국의 통일정책은 이러한 북한의 능동적 대응전략으로 인한 상황변화에 효과적인 대비책을 가지고 있지 못함으로써 결국 한계를 노정할 수밖에 없었다.
이러한 분석을 기초로 본 연구는 통일정책 결정 및 추진의 효율화 방안을 모색하였다. 통일정책 결정의 효율화 방안으로 첫째, 탈냉전시기 통일정책의 구조적 제약으로 등장한 북핵문제 대한 기본입장을 명확할 것, 둘째, 정책결정자의 독선을 방지하고 정책의 시행착오를 최소화하기 위한 조치로 초당적 상설정책협의체 건설 등 통일정책 결정의 민주성과 투명성 보장을 위해 제도화를 도모할 것, 셋째, 대북정책조정 및 감독그룹(TCOG) 등 국제적 차원의 정책조율을 위한 협의체제의 기능을 강화하고, 안보적 측면에서도 국가 위기관리 의사결정체제를 정비할 것 등을 제안하였다. 통일정책 추진의 효율화는 정책의 엄밀성 확보, 실용주의적 입장에서의 대북접근, 남남갈등의 해소 방안 등을 제시하였다.
This study analyzes the cessation of the world scale Cold War, democratization of domestic politics, thereafter the deciding factors and promotion process of Korean reunification policies, agreement between North and South Korea, and the result. Based on the analysis above, presented are the facilitating plans to be taken into consideration regarding the decision making and promotion process of Korean government reunification policies in the future. For this, this study evaluates the conditions and implication of the Northern policy of Roh Taewu regime and the sunshine policy of Kim Daejung regime in terms of the reunification policy.
The deciding factors of reunification policies are divided into several elements in terms of the correlation between the system and agency: systematic element, situational element, and agency related element. As for the northern policy, the analysis shows that the major deciding factors are the cessation of the world scale Cold War and such systematic changes as economic development and improvement of national security and diplomacy of Korea, and democratization, and situational elements such as the isolation and crisis of North Korea, changes in America's policies against North Korea. Besides, as for the agency related element, the holding 88 Seoul Olympics of president Roh Taewu, the will to advance to the North, the attempt of the minority government to change the national condition in terms of the political situation affected the decision of the Northern policy.
Meanwhile, the sunshine policy came about as a result of mid-1990's natural disasters and serious economic problems in North Korea, as well as the systematic change in expanding the autonomy of Korea in line with the adjustment in Korea-America confederation. Besides, the conclusion of North Korean nuclear arms issue after the Geneva agreement between North Korea and America in 1994 contributed to the sunshine policy decision. However, the fundamental reason that the sunshine policy became the national reunification policy was the systematic change of the domestic politics due to the horizontal regime replacement between the ruling party and the opposition parties for the first time since the foundation of the Republic of Korea, that is, the establishment of democratic parties as the political power. With president Kim Daejung, who had long been expressing his conviction regarding reunification, the democratic political power shared the historical experiences of resisting the authoritarian regime in the past in common, and further, they had the kind of appreciation and background different from that of the existing ruling power from awareness of history, North Korea, and reunification, to the composition of representatives and supporting groups. Against the background, the establishment of the democratic political power meant the abolition of anticommunism which had remained as the ideology of the ruling power from the authoritarian regime in the past to Kim Yeongsam regime after the Cold War. At the same time, it also meant the birth of a new reunification policy based on the perspective different from that of the existing ruling power.
When it comes to the reunification policy promotion process, the goal, strategy, and method of each policy were mainly examined. With the goal of leading North Korea to reformation and opening and thus changing the system of it the point of peace realization and heightening of the structural homogeneity, the Northern policy pursued the indirect, detouring policy with the help of friendly nations of North Korea, and diplomacy to the North was one of the effective policy methods. On the other hand, with the goal of peace and coexistence through reconciliation and cooperation, and thus establishing the condition for opening and change of North Korea, the sunshine policy adopted the two-way approaching strategy pursuing both the status quo of division and change into reunification at the same time. In this respect, the economic support toward North Korea was the major politic method.
At the end of the Cold War, the title of the agreement between the North and South was reported in various different ways such as mutual consent, tentative agreement, written agreement, joint statement, joint declaration, joint report, joint announcement, etc, but majority of them hardly came into effect with neither legal binding force nor practicality and disappeared. The reason was that the North and South did not have sincereness in the consent process, and rather, the agreements adopted mostly had only political or moral binding force as a way of declaratory agreement. This was also revealed in that the contents of major agreements adopted both the general principle with the reunification policy of the North, and the functional approach of the South.
As for the analysis result of the Northern policy and sunshine policy, such factors as the relation with the North, domestic politics, and relation toward abroad were the main concerns. The Northern policy created a change in the reunification environment of Korean peninsula in terms of the relation toward abroad such as the friendship with communist countries, simultaneous admission of the North and South to UN, etc. As for the North and South relation as well, the senior-level talks of North and South Korea were successfully held in the presence of the prime ministers of the two parties for the first time since the division.
As a result, 'South and North Basic Agreement' and 'Joint Statement on denuclearization were adopted. However, such historical conversation between the North and South authorities could not lead the North to opening. Rather, disagreement and conflict between the two parties came about again due to the rise of the nuclear issue of North Korea. In addition, in terms of the domestic politics, the Northern policy was exploited as a politic means, or the politic tactic of the great ruling party that was reorganized as the union of the Conservatives.
In the mean time, the sunshine policy was successful in holding inter-Korean summit talks in terms of the relation between the North and South. In addition, the 9 times ministry level talks contributed to the consistent discussion in various areas for the association and cooperation between the two parties. As a result, the Gyeong-eui and Donghae Railway across the DMZ were connected, and various legal and systematic methods such as investment guarantee, double taxation treaty, cleaning system, trade dispute settlement, etc for activation of North and South economic cooperation. This resulted in the increase in the trade volume between the two parties from 0.1 billion dollars in 1998 to about 0.6 billion dollars in 2002. The human association scale as well 20 times increased let alone Mt. Geumgang sightseeing. Furthermore, including the family reunion meetings among dispersed families held six times, the sunshine policy of Kim Daejung regime contributed to the active association and cooperation between the two countries more than any other government in the past.
However, while the association and cooperation between the North and South were a lot activated in terms of the functions, North Korea secretly started to promote the nuclear development plan based on the uranium accumulation technology since 1998, which was totally deviated from the intention of the sunshine policy. Thereafter, the nuclear development of North Korea brought about the conflict between South Korea and America in terms of the relation toward abroad, against the 'Racial Union Policy' raging after '6.15 South/North Joint Statement.'
In addition to that, in terms of the domestic politics, the issues regarding the intention, result, and effectiveness of the sunshine policy became the major argument and caused conflict between the two countries. The sunshine policy lost its original goal facing provocation, in and out, due to the North Korea nuclear issue, and came to stand for only the politic obligation, that is, economic support toward the North and cooperation.
The reason why the Northern policy and sunshine policy faced the frustrating result was that the 'international characteristic' of the issue of Korean peninsula overwhelmed the 'autonomous characteristic,' or the settlement by the own strength of North and South Korea. Although this resulted from the positive strategy of the agency, North Korea, objectively, the reunification polity of South Korea, which has secured relative autonomy since the national system after the Cold War, seems to become subordinate to the structure of the international system once again due to the nuclear strategy of North Korea. Since the reunification strategy of Korea during the post-Cold War era did not have the effective measure to such situational changes because of the positive responsive strategy of North Korea, eventually it ended up meeting the limitation.
Based on this analysis, this study sought the effective plan for the decision making and promotion of reunification policies. The presented facilitating plans of reunification policy decision are as follows:
First, the basic position to the issue of North Korea nuclear systematically limiting the reunification policy of the post-Cold War era should be clearly presented.
Second, Self righteousness of a policy maker should be prevented, and as a measure to minimize the trial and error of policies, autonomy and transparency of the reunification policy decision such as building of a bipartisan standing policy consultation agency should be secured by the system.
Third, the function of the consultation system for policy settlement in an international scale such as Trilateral Coordination and Oversight Group(TCOG) should be strengthened, and the decision making system for national crisis management in terms of the national security also should be consolidated. As for the facilitation of reunification policy promotion, securing of policy strictness, pragmatic approach toward North Korea, plans to dissolution of conflict between North and South Korea, etc. were suggested.
카카오톡
페이스북
블로그