대한민국 헌법 제3조의 영토조항에 의한 북한의 불법단체와 반국가단체의 성격 및 헌법 제4조에 의하여 남북한 간의 평화통일은 자유민주적 기본질서에 입각해야 하며, 북한은 독재체제이고 현재 핵무기와 미사일 등을 완전히 포기 또는 제거를 하지 않아서 한반도의 평화를 계속 위협하고 있다. 따라서 대북전단 살포를 통하여 북한 주민들에게 이러한 북한의 여러 폐해나 그 실체나 실상을 알려주어 그들 스스로 자각하여 자유민주적 기본질서에 입각한 통일을 이룰 수 있도록 하기 위하여 대북전단의 살포는 헌법 제21조 제1항에 의해 원칙적으로 보호해 줄 필요성이 있다. 다만 예외적으로 헌법 제37조 제2항에 의하여 우리나라 국민의 생명과 신체 등의 안전과 보호를 위하여 이를 필요 최소한의 범위 내에서 제한할 수 있도록 향후 입법을 개선하는 것이 바람직하다. 이에 최근 국회와 국무회의에서의 의결과 대통령의 재가 후 공포된 남북관계 발전에 관한 법률 중에서 대북전단 살포행위를 일체 금지한 후에 이를 위반시 형사처벌을 부과하는 법 규정은 헌법 제21조 제2항에서 허가제나 검열제의 금지 규정에 저촉될 수 있는 등의 여러 문제점들이 있다. 따라서 향후에 남북관계 발전에 관한 법률에서 통일부 장관에게 대북전단 살포에 대하여 사전에 신고하는 규정을 신설할 필요가 있고, 동법에서 ‘군사분계선 일대’와 ‘전단 등’ 및 ‘살포 등’에 대하여 명확성의 원칙에 저촉되지 않도록 명확하게 규정할 필요가 있으며, 통일부 장관이 해당 신고 당시의 남북한 간의 정세나 상황에 비추어 ‘국민의 생명이나 신체를 직접적으로 해칠 명백한 우려가 있거나 공공의 안녕 질서에 심각한 위험을 발생시킬 명백한 우려가 있는 경우’에 한하여 이러한 신고의 수리를 거부할 수 있는 규정을 신설할 필요가 있고, 만약 이를 위반시에는 300만원 이하의 과태료를 부과하는 내용으로 각각 개선할 필요가 있다. 또한 대북전단을 살포하는 측에게 통일부 장관의 신고 거부에 대해서는 법원에 소송을 통해서 사법적 구제를 받을 수 있도록 해 주어, 헌법상 표현의 자유와 알 권리 등을 보호하는 입법적 개선을 행한다면 현재 우리나라와 미국 등 세계 각국에서 대북전단 살포의 찬반에 대한 첨예한 대립을 최대한 균형적인 시각에서 합리적이고 조화롭게 해결하는 방안이 될 것이다.

North Korea’s illegal personality under territorial article of article 3 of the Korean constitution and the peaceful reunification of the two Koreas must be based on the a liberal democratic basic order, and North Korea's autocratic state and the North continues to threaten peace on the Korean peninsula by not giving up or removing its nuclear weapons and missiles. Therefore, it is necessary to protect the anti-North Korea leaflets in principle under the first clause of article 21 of the constitution in order to inform North Koreans of these harm, problem or substance so that they can realize themselves and achieve unification based on a liberal democratic basic order. However, as an exception, it is desirable to improve legislation so that it can be limited to the minimum necessary limit for the safety and protection of the lives and bodies of the Korean people under the second clause of article 37 of the constitution in the future. Thus, the recent revision to the Act on the Development of South and North Korea Relations, approved by the National Assembly and the president, completely bans the distribution of anti-North Korea leaflets and imposes criminal punishment in case of violation of the regulation is a matter of permission or censorship, which is prohibited under the second clause of article 21 of the constitution. Therefore, the Act on the Development of South and North Korea Relations in the Future should establish a regulation on pre report of leaflets to the Minister of Unification. In addition, the this Act should establish clear definition provisions for the concept so that it does not conflict with the principles of clarity on the 'military demarcation line' and 'firing light' and 'dispersion' and so on. The this Act should also establish a regulation under which the unification minister can refuse to accept such a report only if there is a 'clear fear of directly harming the lives or bodies of the people or causing serious danger to the public health order' in light of the situation or circumstances between the two Koreas at the time of the report. And it is desirable to establish a new regulation that imposes a fine of up to 3 million won if it violates the this regulations. If those who want to distribute anti-North Korea leaflets are allowed to receive judicial relief by arguing with the court, they will be able to resolve the sharply divided approval and opposition of the anti-North Korea leaflets in a balanced and harmonious manner.