본 논문은 김대중 정부와 노무현 정부의 대북정책결정과정을 비교 분석함으로써, 최고지도자를 포함한 집권세력의 관료에 대한 통제력이 그 성과에 핵심적인 결정요인임을 밝히는데그 목적이 있다. 특히 대북정책을 분석하는 기존의 논의가 대통령의 리더십 스타일에 초점을맞추거나 대통령과 관료집단 간 상호작용을 기술하는 데에만 그쳤다면, 본 연구는 관료집단에대한 통제력을 구성하는 요소들, 그 중에서도 ‘매개인사’의 활용에 주목함으로써 보다 분석적인 사례연구를 수행하고자 한다. 이 글에서 제시하는 ‘매개인사’는 기존 조직에 상당한 지분을가지고 있어 느슨하게나마 “해당 부처에 대한 통제력을 유지하면서도 대통령의 정책 의지 실현에 기여할 수 있는 인사”를 뜻하며, ‘내부승진’이 아닌 ‘외부인선’을 통해 주로 임명된다. 관료에 대한 통제와 개혁 의지의 실현이란 목표 간 상쇄관계(Trade-off)를 극복하기 위한 대안으로서 ‘매개인사’를 제시한 것이다. 그런데 이들의 개인적 역량이 출중하더라도 집권세력의정치적 능력이 뒷받침되지 못한다면 ‘매개인사’로서의 역할 수행에는 한계가 있을 수밖에 없으며, 따라서 대통령의 철학과 신념, 집권세력의 응집력, 제도적 기반, 넓은 인재pool 등의‘매개인사 활용능력’이 반드시 전제되어야 한다. 본 논문은 대북정책결정과정에서 관료집단에 대한 통제력을 확보하는 것이 정책의 성패를 결정하는 핵심 요인임을 밝히고, 그러한 통제력을 구성하는 요소들을 개념화했다는 점에서 그 학문적 의의를 가진다. 특히 정치권력과 관료권력간 갈등, 부처별 정책선호의 차이로 인한 갈등 등이 단지 대외정책결정과정에서만 발생할 수있는 문제는 아니란 점에서 그 정치학적 의미는 향후 더욱 계발될 수 있을 것으로 보인다. 아울러, 향후 개혁적 기조를 지닌 정치세력이 집권할 시, 정치적 능력의 신장을 통해 관료집단에대한 통제력을 제고하는 한편, 대통령의 정책기조를 관료들에게 설득하는 동시에 개혁을 수행토록 할 수 있을 만큼의 전문성, 경력 그리고 신망을 두루 갖춘 중량감 있는 매개인사를 다수확보해야 한다는 실천적 함의 또한 제시될 수 있을 것이다.
<통일·북한 정보 아카이브>
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