본 연구는 1995년부터 2005년까지 약 10년 동안의 북한 김정일 체제의 군사정책을 규명하기 위하여 정책 형성과 특징, 위협인식, 정책결정 구조와 요인, 그리고 군사정책 집행 등을 정책과정(policy process)의 틀 안에서 분석함으로써 한반도 안보와 통일정책에 의미 있는 시사점을 도출하고자 하는 데 목적이 있다.
북한은 2차 세계대전 종전 이후 소련의 아시아지역 공산세력 확장 차원에서 선발된 김일성에 의해 공산주의 폭력혁명국가로 출발했다. 북한은 한반도의 공산화통일을 위한 6.25전쟁에서 실패했으며 그 이후에도 대남 적화전략노선을 포기하지 않은 채 군사우선 정책을 펴온 결과 총체적 위기를 자초했다.
북한 헌법에 명시된 바와 같이 김일성을 시조로 하는 '사회주의 조국', 전체 조선인민의 이익을 대표하는 '자주적인 사회주의 국가', 제국주의 침략에 반대하는 '혁명국가'라는 국가적 가치와 목표는 구소련의 붕괴와 동구 사회주의 국가들의 잇따른 체제전환으로 사회주의 이데올로기의 비정당성이 입증되었으며, 국제사회에 식량지원을 요청해야 할 정도의 비자주성, 그리고 전 한반도의 공산화통일과 제국주의와의 투쟁을 명분으로 한 병영국가(garrison state)체제 및 선군정치(military-first policy)의 비합리성 등으로 정권과 체제유지에 위기현상을 누적시키고 있기 때문이다.
본 연구에서의 군사정책은 국가가 당면한 내외적 위협에 대처하기 위해 정부가 추진하는 군사 분야의 총괄적 지침과 계획의 총칭이라고 개념화했다. 북한에서는 '군사정책'이라는 말 대신 '군사로선'이라는 용어를 주로 사용하고 이는 '혁명발전의 일정한 단계에 노동계급의 당이 군사적 과업을 수행하기 위하여 내놓은 기본 방향이나 방침'이라고 정의하고 있다.
따라서 핵 정책을 포함한 군사정책은 국가이익과 국가목표의 실현뿐만 아니라, 계급혁명을 추구하는 조선로동당의 당 정책으로서 내부적으로는 세습권력과 사회주의 체제를 지탱해주는 기능을 수행하며 대외적으로는 위협과 협상을 병행하면서 체제보장과 정치·경제적 실익을 추구하는 수단으로 활용되고 있는 것이다.
지난 10년 동안 수령독재 군사화체제로서 '강성대국 건설'과 '선군정치'를 표방한 김정일 체제는 1990년대 냉전종식의 와중에서 1차 핵 위기를 유발했으며 2000년대 테러와의 전쟁 와중에서 2차 핵 위기를 조성했다. 이로써 한반도 안보위협은 물론, 동북아 안정과 세계적인 핵확산방지조약(NPT) 체제에 도전하고 있다. 또한 북핵문제 해결을 위한 남북한·미·일·중·러의 6자회담이 진행되는 과정에서 핵 보유를 선언(2005. 2. 10)함으로써 모호성의 전략에서 공식화 전략으로 정책전환을 시도한 바 있으며 4차 6자회담에서(2005. 9. 19)는 핵 포기를 약속하고도 '선경수로 제공'과 미국의 '적대시정책 및 제재철회 요구' 등의 전제조건을 내세워 버터는 작전을 구사하고 있다.
따라서 북한의 군사정책 결정과 집행수단을 분석할 필요성이 증대되었다. 지난 10년 동안 김정일 체제하에서 이루어진 군사정책 결정의 배경, 위협인식, 정책결정 요인, 그리고 정책집행 수단과 방법에서 인식적이고 행태적인 경향을 찾아내는 것은 장차 북한체제의 군사정책 방향을 예측하는데 유용한 시사점을 찾을 수 있기 때문이다.
지금까지 북한 군사정책에 관한 대부분의 연구들은 냉전시대-김일성시대-재래전 위주 및 남북관계에 치중한 나머지 탈냉전시대 및 탈-탈냉전시대-포스트 김일성 시대-비재래전을 포함한 전쟁양상 고려 및 한반도 차원을 뛰어넘는 포괄적인 연구는 별로 없었다.
이러한 관점에서 본 연구는 김정일 체제의 군사정책을 정책학자 팔럼보(D. J. Palumbo)의 정책과정 이론에 따라 재조명하고, 다음과 같은 주요 과제를 중점적으로 논증하고자 하였다.
첫째, 북한의 군사정책이 국가이익과 국가목표, 국가전략과 국가정책, 그리고 군사정책과 군사전략 등 주요 개념들과 어떤 상관관계를 이루고 있으며, 정권 수립과 동시에 시작된 군사정책 형성배경과 과정, 그리고 김일성·김정일 시대의 군사정책을 비교할 때 어떤 유사점과 차이점이 있으며 특징이 무엇인가를 규명하는 과제이다.
둘째, 군사정책 결정 배경이자 환경 요인인 위협인식을 규명함에 있어서 내부적 체제관리를 위협하는 요인들은 무엇이며 외부적으로 한·미 군사동맹과 주변국 및 국제사회로부터 받는 압력요인은 어떤 것이며 각각 어느 정도의 위협을 인식하고 있는지를 탐구하는 과제이다.
셋째, 군사정책 결정구조와 관련하여 당 기구와 군사기구는 어떤 역할을 하고 있으며 최종 정책결정권자는 누구인가, 그리고 군사정책을 결정함에 있어서 북한이 가장 중요하게 고려하는 요인이 무엇인지를 규명하는 과제이다.
넷째, 결정된 군사정책은 주로 어떤 수단과 방법에 의해 대내·외적으로 집행되고 있는가라는 과제이다. 특히 핵·미사일 등 대량파괴무기(WMD)를 앞세운 군사적 위협과 협상을 병행하는 대외적 수단은 어떤 경향을 띠고 있는가를 분석하는 것이다.
본 연구에서의 연구방법론은 정책 과학적 접근(policy sciences approach), 역사적 분석(historical analysis), 행태론적 분석(behavioral analysis), 상징적 분석(symbolic analysis) 그리고 문헌분석을 통한 기술적 접근방법 등이 동원 되었다.
연구결과로 얻어진 결른은 다음과 같다. 먼저 북한은 정권창설 단계에서부터 군사우선 정책을 펴왔으며 국가안보 기능 외에 주체형의 사회주의 조국건설이라는 국가가치, 수령 독재 정권과 혁명적 사회주의 체제 유지라는 국가이익, 전 한반도를 계급적으로 혁명하고 공산주의로 통일하겠다는 국가목표 하에서 군사정책을 추진하고 있기 때문에 체제와 정권의 변화가 없는 한 군사정책의 본질적 변화를 기대하기 어렵다는 것이다. 그러므로 접촉·대화·협상·교류협력의 증대에 더하여 비록 군축이 이루어진다고 하더라도 위협이 제거되는 것은 아니라는 결론이다.
또한 김정일 체제의 군사정책은 김일성 시대의 군사정책에 비해 더욱 위협적이라는 것이다. 재래전 위협에다 핵·미사일 등 비재래전 전략무기 위협이 가중되었으며 한반도에 국한하던 위협이 동북아와 미국으로까지 확대되고 있기 때문에 대북 압력과 제재의 폭이 넓어졌다는 점이다.
그리고 군사정책 결정의 환경 요인이 되는 위협인식은 대내적으로는 정치·경제·사회적 위기 누적에 따른 불만고조로 인한 위기, 체제 면동시 군부 역할에 대한 불안감, 그리고 후계구도 불투명 등으로 압축할 수 있고 대외적으로는 미국과 한·미 연합방위채제에 의한 위협, 국제사회의 대북 압력 및 제재 등으로 요약되었다. 이러한 위기현상을 극복하는 대안으로 군사정책을 강화하고 있다는 결론을 얻었다.
뿐만 아니라, 군사정책 결정구조는 당 기구와 군사 기구로 구분되나 실제의 최고정책 결정권자는 김정일이며 당 중앙군사위원회 위원장, 국방위원장, 최고사령관으로서 전·평시 공히 군사정책의 최종 결정권을 행사하고 있다는 결론을 얻었다. 또 군사정책 결정에서 가장 중요하게 고려되는 요소는 정권과 체제의 유지, 대남 흡수통합 저지, 그리고 대외관계 정상화를 추구하는 것으로 압축되었다. 따라서 모든 군사정책은 이 세 가지 요소와 연계되어 있다는 점을 알 수 있었다.
끝으로 군사정책 집행 수단으로서 내부적으로는 병영국가 체제를 공고히 하기 위해 선군정치라는 통치 기제를 활용하고 있으며 대내·외적 국가정책의 핵심카드로 핵 개발정책에 집착하면서 이를 정치·외교·군사·경제 등 모든 분야에서 돌파구를 여는 수단으로 활용하고 있다는 것을 알게 되었다.
따라서 북한의 대남인식과 대남노선이 근본적으로 변하지 않는 한 군사 우선적 국가정책과 병영국가체제 및 선군정치로 일관하면서 위협·협상을 병행하는 군국주의적 군사정책은 변하기 어려울 것이다. 북한체제는 5~1O년 이상 지탱철 수도 있으나 비합리적인 군사정책이 체제변화를 촉진하게 될 것이다.
이와 관련한 연구는 앞으로도 계속되어 한반도 분단구조 청산과 한민족의 평화적 통일에 기여하게 되기를 바란다.
This study purposes to deduce meaningful suggestions to the security of the Korean Peninsula and the reunification policies by delving into the North Korea's military policies under Kim Jong-Il's leadership during the past 10 years from 1995 to 2005. For that purpose, this study employs an analytical framework of policy process to explain the characteristics of military policy formulation, the structure and factors for policy decision, and the process of policy implementation.
North Korea was established as a violent revolutionary communist state by Kim Il-Sung, who was benefited from the Soviet Union's ambition to expand communist forces into the Asian region after the end of the World War Ⅱ. North Korea's current crises on the whole can be ascribed to her military-first policies, which still keep up the strategy for reunification through communization of the South even after the failure of the Korean War.
Along with the collapse of the Soviet Union and the following structural transformation of the Eastern Europe countries, the national values and goals of North Korea stated in her Constitution such as "socialist fatherland," whose founding father is Kim Il-Sung, "socialist state of self-reliance," representing the interests of the entire chosun people, and "revolutionary state," which is standing against imperialist invasions, have deteriorated into increasing illegitimacy of socialist ideology, poor self-reliance in terms of asking the international society for food aid, and irrationality of the outdated 'military-first policy' and the 'garrison state' system.
This study conceptualizes 'military policy' as a generic term for general military guides and plans that the government drives forward to cope with the threats to the nation from inside and outside. Rather than the term of 'military policy,' North Korea has used the term of 'military line,' which has been defined as "the basic directions or principles that the Labor Party brings out to perform its military tasks at the certain stage of the Revolutionary Development."
As a part of the Chosun Labor Party's platforms, accordingly, North Korea's military policies including nuclear issues have been used not only in sustaining Kim's hereditary power and the socialist system internally, but also externally in pursuing political and economic interests and guaranteeing the regime security by employing threats and negotiations alternately.
The Kim Jong-Il regime, which, as a militarized system under the dictatorship during the past 10 years, has stood for "establishment of a strong great nation" and "military-first politics," caused the first nuclear crisis at the end of the Cold War in the 1990s and constituted the second nuclear crisis during the War on Terrorism in the 2000s. By so doing, it has not only threatened the security of the Korean Peninsula and the stability of Northeast Asia but also challenged the global system of NPT.
As a result, there have been increasing needs to scrutinize the decision-making and implementation process for North Korea's military policies. So it would be quite meaningful and helpful in predicting the future directions of North Korea's military policy to figure out the major perceptional and behavioral tendencies of North Korea by delving into the backgrounds for military policy decision, recognition of external threats, the factors for policy decision, and the means for policy implementation under the rule of Kim Jong-Il during the past 10 years.
While most studies on North Korea's military policies so far have narrowly focused on the Cold War era, the rule of Kim Il-Sung, conventional wars, and the South-North relations, there have been few comprehensive studies, at the global level beyond the Korean Peninsula, which take into account the aspects of post-Cold War, post Kim Il-Sung era, and non-conventional war.
Recognizing these limits of the previous researches, this study attempts to reexamine the military policies of Kim Jong-Il regime based on the theory of policy process developed by D. J. Palumbo and to answer the following research questions.
First, how the military policies of North Korea are related to such concepts as national interests, national goals, national strategies and policies, and military strategies? What are the similarities and differences, especially in characteristics, between the military policies of Kim Il-Sung's era and Kim Jong-Il's?
Second, in defining the recognition of threats as a background or circumstantial factor for military decision-making, what are the internal factors to threaten the regime maintenance and what are the external pressures from the neighbor countries and international society including the ROK/US military alliance? And to what extent North Korea recognizes these internal and external threats?
Third, what kind of roles have the Party and military organizations been playing in relation to the structure of military decision-making and who is the top decision maker? What are the factors that North Korea considers most important in making military decisions?
Fourth, cheifly by what means the decided military decisions are implemented both internally and externally? Especially what have been the tendencies of the external policies which alternate negotiations with military threats?
To answer these questions, this study employs various approaches such as namely policy sciences approach, historical analysis, behavioral analysis, symbolic analysis, and technical approach through literature analysis.
The conclusions of this study are as follows. First of all, it would be hard to expect any fundamental shift in North Korea's military policies without the change of the regime, because North Korea not only has held the military-first policy since her establishment, but also has pursued military policies based on the national interest of maintaining an authoritarian regime and a revolutionary socialist system and the national goal of reunifying the Korean Peninsula through socialist revolution and communization. So this study concludes that the increase of contacts, conversations, negotiations, and cooperative exchanges between the two Koreas and even a sudden realization of disarmament could not necessarily eliminate the underlying threats. Rather, the military policies of Kim Jong-Il regime are more menacing than those of the Kim Il-Sung era, in terms of that threats by non-conventional strategic weapons like nuclear weapons and missiles have been added on the menaces of conventional war and that the threats limited to the Korean Peninsula are now expanded to Northeast Asia and the United States.
The recognition of threats, which is a factor for military policy decision-making, can be summarized as, internally, the threats from accumulation of political, economic, and social crises, the fears on the role of the military at the time of regime change, and the obscurity regarding the leadership succession, on the while, externally as the threats from the United States and ROK/US combined forces command as well as the international pressures and sanctions against North Korea. As a measure to overcome these crises, this study concludes, North Korea is rather reinforcing her military policies.
While the structure for military decision-making can be classified into the Party organizations and the military machineries, the actual top decision maker is Kim Jong-Il at both wartime and peacetime. The factors that are considered as most important in North Korea's military decision-making can be summarized as maintaining the regime and system, obstructing unification through assimilation into South Korea, and pursuing normalization of foreign relations. So this study finds out that all of North Korea's military policies are related to the above three factors.
Finally, the measures for military policy implementation are, internally, using the ruling method of 'military-first politics,' and, externally, sticking to nuclear development policies as the means to break through any deadlock at almost every realms of politics, diplomacy, military, and economy etc.
Without a fundamental shift in North Korea's political line and way of recognition toward South Korea, in conclusion, it would be hard to expect in the near future any change in her militarist policies which have alternated negotiations and threats by running through 'military-first policy' and 'garrison state.' The current North Korean regime could be sustained hereafter for over 5 - 10 years, but its irrational military policies may facilitate changes of the regime. Studies regarding the issue raised here should be continued and contribute to liquidating the structure of divided nation and finding a way into peaceful reunification.
<통일·북한 정보 아카이브>
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