"남북문제에 관한 거버넌스는 전통적으로 중앙정부가 주도하는 형태가 일반적이었다. 그러나 남북관계의 발전과 한국 정부의 대북 인식 변화에 따라 2000년대 들어 지방자치단체, 민간단체, 기업 등 다양한 부문의 참여가 활성화되었고, 특히 남북 간의 교류협력은 민간 부문의 참여가 두드러지는 영역으로 자리하게 되었다. 다만 주지하다시피 남북관계는 예측이 어렵고 정부의 성향에 좌우된다는 측면에서 불안정성이 큰 특징을 가지고 있다. 이와 같은 명확한 한계의 존재는 새로운 사회적 조정 양식 즉, 협력적 거버넌스의 지속적인 운영과 성과를 저해한다.
여기서 본 연구는 ‘개성 만월대 남북공동 발굴조사’를 중심으로 추진되었던 남북 문화유산 교류협력 사례를 주목하였다. 이 사례는 통일부, 국가유산청, 남북역사학자협의회 등 정부와 민간단체가 장기간 네트워크를 유지하고 협력함으로써, 공동의 목표를 달성한 협력적 거버넌스 사례이다. 불안정한 남북관계 맥락 가운데 협력적 거버넌스가 지속될 수 있었던 이유는 무엇인지, 정부와 민간단체는 왜 협력적 거버넌스에 참여하기로 결정했는지, 사례에 대한 의문은 본 연구의 출발점이 되었다.
장기간 지속된 분단국가 간의 교류협력은 특수한 환경과 조건 속에서 나타난 사례이므로 사례별 설명(case-specific explanation)을 개발할 필요가 있다. 또한 참여자의 의식과 의도적 행동을 이해하고 의미를 해석하는 연구를 수행하기 위해서는 사례연구가 적절하다고 판단하였다. 이에, 분석을 수행하기에 앞서 남북 문화유산 교류협력의 협력적 거버넌스에 대해 정의할 필요가 있었다. 본 연구에서는 ‘남북 문화유산 교류협력’을 남한과 북한의 주민이 문화유산 보호와 남북 동질성 회복을 위해 공동으로 하는 문화유산의 보존·관리·활용 등에 관한 모든 활동이라고 정의하였다. 그리고 ‘남북 문화유산 교류협력’을 위해 모인 부문 간 경계를 넘는 남측 행위자들의 상호작용을 ‘남북 문화유산 교류협력의 협력적 거버넌스’라고 설정한 뒤 사례 분석을 수행하였다.
사례 분석은 협력적 거버넌스의 순환과 지속에 관한 선행연구를 검토하여 참여자들의 반복적인 상호작용뿐만 아니라 남북관계, 정부변화, 여론 등 외부 환경의 영향을 고려할 수 있으며, 협력 결과 이후 과정을 설명할 수 있는 분석틀을 활용하였다. 특히 누가, 어떤 방법을 통해, 그리고 왜 협력적 거버넌스를 지속적으로 유지하는지 그 과정에 주목하고 있는 본 연구는 이것을 ‘적응’이라는 개념을 통해 설명하였다. 본 연구에서 적응은 협력적 거버넌스 내·외부의 변화 또는 충격에 대응하는 참여자들의 전략과 행동을 의미한다. 따라서 분석 대상 사례 참여자와의 심층면접을 통해 수집한 1차 자료는 본 연구의 핵심적인 증거로써 활용되었다. 그리고 자료의 신뢰도를 높이기 위해 당시 상황을 기록한 공문서, 회의록, 보고서, 신문기사 등을 보완자료로 활용하는 상호텍스트성 방식을 통해 자료를 해석하였다. 연구결과는 다음과 같다.
첫째, 남북 문화유산 교류협력을 목표로 하는 남측 행위자들이 협력적 거버넌스를 선택한 이유에 대해 ‘높은 수준의 상호의존성’, 그리고 참여자 본래 ‘역할의 연장선’이라는 측면에서 찾을 수 있었다. 남북 문화유산 교류협력의 강한 상호의존성에 의해 참여자들은 협력 외 다른 방식을 선택할 여지가 없었다. 참여자들은 다른 참여자의 역량과 권한을 인정하였고, 특정 참여자가 권력과 자원의 우위를 점하려고 하지 않았다. 각 참여자의 역할은 경계가 명확하고 대체가 어려웠으므로 각자의 역할에 이견이 없었다. 참여자들은 본래 조직에서의 역할이 협력적 거버넌스에서도 이어졌기 때문에 자신의 조직이 가지고 있는 고유한 권한과 자원을 협력 목표를 위해 활용하기 수월했고, 이것은 신속한 의사결정으로 이어질 수 있었다.
둘째, 불안정한 남북관계 맥락에서 남북 문화유산 교류협력의 협력적 거버넌스가 운영을 지속할 수 있었던 이유에 대해서는 ‘적극적인 참여자 역량 발휘’, ‘유동적인 협력적 거버넌스 체계’, 그리고 이러한 요소들이 효과적으로 작용할 수 있게 만든 ‘신뢰와 책임’으로 설명할 수 있었다. 참여자의 행동을 제한하는 절차 및 제도에 의지하지 않은 상태에서 자유로운 소통 및 교류가 일상적으로 이루어진 협력적 거버넌스 구조는 변화 또는 충격 발생 시, 다양한 부문의 참여자가 자신의 역량을 적극적으로 발휘하여 대응할 수 있게 하였다. 이때 신뢰와 책임은 적극적인 참여를 촉진하고 협력적 거버넌스 구조를 유지하게 만드는 요인으로 작동하였고, 이와 같은 체계가 종합적으로 협력적 거버넌스를 지속 가능하게 만들었다.
협력적 거버넌스가 사회문제 해결을 위한 바람직한 조정 양식으로 판단될 경우, 충분한 시간과 그것이 잘 작동할 수 있는 여건 마련까지 고려한 접근이 필요하다. 또한 참여자들의 권력과 자원이 균형을 이룰 수 있을 정도로 민간 부문의 역량 강화가 이루어져야할 것이다. 마지막으로, 본 연구는 기존의 연구와 달리 협력적 거버넌스 안정화 측면에서 고려되는 제도화는 ‘예외 없는 정답’이 아니며, 다각적인 검토가 필요함을 제안한다."

"Governance concerning inter-Korean issues has traditionally been led by the central government. However, since the 2000s, with the development of inter-Korean relations and a shift in the South Korean government’s perception of North Korea, participation from various sectors such as local governments, private organizations, and corporations has increased. Particularly, private sector participation has become increasingly prominent in inter-Korean exchange and cooperation. Nevertheless, inter-Korean relations are fundamentally unstable due to their unpredictability and significant dependence on government policy orientations. This instability hinders the sustained operation and effectiveness of collaborative governance, which can be regarded as a new social coordination.
This study focuses on the case of inter-Korean cultural heritage cooperation, specifically the “Kaesong Manwoldae Joint Excavation Project.” This case represents a notable example of collaborative governance, where government institutions such as the Ministry of Unification, the Korea Heritage Service and private organizations, such as the Inter-Korean Historians Association, maintained long-term cooperation and achieved shared goals. The study seeks to identify the factors that enabled the sustainability of collaborative governance despite the unstable context of inter-Korean relations and to explore why government institutions and private organizations chose to engage in collaborative governance.
Since this case involved exchange and cooperation between two divided countries over an extended period under unique conditions, it requires a case-specific explanation. Additionally, it was deemed appropriate to conduct a case study to understand the participants' perceptions and deliberate actions, as well as to interpret their underlying meanings. Therefore, prior to conducting the analysis, it was necessary to define collaborative governance in the context of inter-Korean cultural heritage cooperation. This study defines “inter-Korean cultural heritage cooperation” as all joint activities concerning the preservation, management, and utilization of cultural heritage undertaken by South and North Korean residents aimed at the conservation of cultural heritage and the restoration of inter-Korean identity. The interaction among South Korean actors from different sectors, who collaborated for this purpose, is defined as “collaborative governance in inter-Korean cultural heritage cooperation,” forming the basis for the case analysis.
The case analysis framework was developed by reviewing previous studies on the cycle and sustainability of collaborative governance. This framework allows for a comprehensive understanding of repeated interactions among participants and the influence of external factors such as changes in inter-Korean relations, government policies, and public opinion, while also explaining the post-collaboration process. This study particularly focuses on how and why collaborative governance was sustained over time and explains this process using the concept of “adaptation.” In this study, adaptation refers to the strategies and actions of participants in response to internal and external changes or shocks to the collaborative governance framework. To gather key evidence, primary data were collected through in-depth interviews with individuals, who participated in the case, and supplementary materials such as official documents, meeting minutes, reports, and newspaper articles were analyzed using intertextuality to enhance the reliability of the data.
The study’s findings are as follows:
First, the South Korean actors involved in inter-Korean cultural heritage cooperation chose collaborative governance due to two key factors: a “high level of interdependence” and the “continuation of their existing roles.” Given the high level of interdependence in inter-Korean cultural heritage cooperation, participants had no viable alternatives to collaboration. They recognized each other’s capabilities and authority, and no single participant attempted to dominate others in terms of power and resources. Each participant’s role was clearly defined and difficult to replace, resulting in minimal disputes over roles. Since the participants’ roles within their respective organizations directly extended into the collaborative governance framework, they were able to effectively leverage their unique authority and resources toward the shared goals, facilitating swift decision-making.
Second, the sustainability of collaborative governance in the context of unstable inter-Korean relations was attributed to three key factors: “active demonstration of participants’ capabilities,” a “flexible governance structure,” and the presence of “trust and accountability,” which allowed these elements to function effectively. The collaborative governance structure, which was not reliant on restrictive procedures and regulations, allowed for open communication and regular interaction. This enabled participants from various sectors to actively demonstrate their capabilities in response to changes or shocks. In this context, trust and accountability played a crucial role in promoting active participation and maintaining the collaborative governance structure, comprehensive contributing to the sustainability of the governance system.
If collaborative governance is deemed a desirable social coordination for solving social issues, an approach that considers sufficient time and the establishment of conditions conducive to its effective functioning is necessary. Moreover, enhancing the capacity of the private sector is essential to ensure a balanced distribution of power and resources among participants. Lastly, unlike existing studies, this research suggests that institutionalization, often proposed as a means of stabilizing collaborative governance, is not a “one-size-fits-all solution” and requires a multidimensional approach."

제1장 서론
제1절 연구배경 및 연구목적
1. 연구배경
2. 연구목적 4
제2절 연구범위 및 연구방법 7
1. 연구범위 7
2. 연구방법 10
제2장 이론적·제도적 배경 12
제1절 사회적 조정 양식의 변화와 남북 교류협력 12
1. 새로운 사회적 조정 양식의 등장 12
2. 남북 교류협력과 사회적 조정 양식 18
제2절 협력적 거버넌스의 발전과 지속 24
1. 사회적 조정과 협력적 거버넌스 24
2. 기존 모형에 관한 논의 29
3. 국제적 수준의 거버넌스 이론 검토 38
4. 협력적 거버넌스 지속 모형 42
제3절 남북 문화유산 교류협력의 협력적 거버넌스 58
1. 국내적 맥락의 남북 문화유산 교류협력 58
2. 국제적 맥락의 남북 문화유산 교류협력 69
3. 종합 74
제3장 연구설계 78
제1절 사례 선정 및 사례연구 의의 78
1. 사례 선정: 개성 만월대 남북공동 발굴조사 78
2. 사례연구 의의 84
제2절 분석방법 87
1. 분석틀과 구성 요소 87
2. 자료수집 102
제4장 분석결과 107
제1절 노무현 정부 시기(2004~2007) 109
1. 시스템 맥락과 추진동력 109
2. 원칙적 참여 140
3. 공유된 동기 143
4. 공동행동 역량 149
5. 협력행동과 결과 155
6. 협력적 거버넌스의 지속 16
제2절 이명박 정부 시기(2008~2012) 170
1. 시스템 맥락과 추진동력 170
2. 원칙적 참여 18
3. 공유된 동기 184
4. 공동행동 역량 188
5. 협력행동과 결과 19
6. 협력적 거버넌스의 지속 196
제3절 박근혜 정부, 문재인 정부 시기(2013~2018) 206
1. 시스템 맥락과 추진동력 206
2. 원칙적 참여 216
3. 공유된 동기 218
4. 공동행동 역량 223
5. 협력행동과 결과 228
6. 협력적 거버넌스의 지속 237
제4절 분석결과 요약 254
1. 노무현 정부 시기 분석결과 요약 254
2. 이명박 정부 시기 분석결과 요약 258
3. 박근혜 정부, 문재인 정부 시기 분석결과 요약 260
4. 남북 문화유산 교류협력의 협력적 거버넌스 지속에 관한 분석결과 요약 262
제5장 결론 265
제1절 연구결과 요약 265
제2절 이론적 함의 및 정책적 제언 274
1. 이론적 함의 274
2. 정책적 제언 277
제3절 연구의 한계 및 향후 연구 과제 279
참고문헌 28
부록 299
<부록1> 인터뷰 질문지 299
ABSTRACT 304