우리는 보통 광역자치단체를 17개라고 하고 있는데, 그럼에도 불구하고 이북5도(황해도, 평안남도, 평안북도, 함경남도, 함경북도) 도지사가 있다. 이북5도 도지사는 행정안전부장관의 제청으로 국무총 리를 거쳐 대통령이 임명하도록 되어 있다. 이북5도 도지사는 정무직 공무원이고 이북5도 소속 시장 이나 군수, 읍장, 면장 등도 임명된다. 이북5도는 지방자치단체는 아니고, 이북5도 도지사로 구성된 이 북5도위원회는 행정안전부 소속의 행정기관인 것이다. 이북5도에 도지사를 임명하는 것은 북한지역도 우리의 영토라는 것을 명확히 하고자 하는 것으로 일응 그 필요성이 있다고 보여 진다. 그러나 북한지역에 지방자치를 실시하지 않는 것은 어찌 보면 당 연할 수 있지만, 우리 헌법의 영토조항과 지방자치 조항을 고려할 때, 헌법 제3조 영토조항과 헌법 제 4조 평화통일 조항이 모순되는 것은 아닌지 혹은 서로 충돌되는 것은 아닌지 하는 생각이 드는 것과 마찬가지의 문제가 발생한다고 할 수 있다. 헌법은 제3조에서 우리나라의 영토를 한반도와 그 부속도서로 한다고 규정하고 있고, 헌법 전문(前 文)과 제4조 등을 통하여 평화통일을 추구한다고 규정하고 있다. 또한 헌법 제117조와 제118조는 지 방자치에 관하여 규정하고 있는데, 이북5도의 경우 지방자치를 실시하지 않고 있는 것에 대한 규정이 헌법과 법령 어디에도 없다. 이북5도법은 이북5도와 미수복 시ㆍ군의 행정에 관한 특별조치를 규정하 는 것을 목적으로 하여 관장사무와, 도지사, 행정기구, 이북5도위원회에 관한 규정만을 두고 있다. 따라서 헌법 제3조 영토조항을 어떻게 이해하는가에 따라 달라질 수 있지만, 통일 시까지 북한지역 에는 지방자치를 실시하지 않는다는 규정을 두는 것이 필요하다고 본다. 이를 위하여 헌법 부칙에 통 일 시까지 북한지역에는 지방자치의 실시를 유예한다는 조항을 신설하는 방안을 생각해 볼 수 있다. 아니면 헌법 부칙에 북한지역의 지방자치 실시 시기와 방법은 법률로 정한다고 하고 이북5도법이나 「지방자치법」에서 북한지역의 지방자치 유보 조항을 신설하는 것도 방안이 될 수 있을 것이다.