북한과 일본은 2002년 9월 정상회담의 결과물인 ‘평양선언’을 통해 국교정상화를 위한 기틀을 마련했다. 부시 정권의 압박 속에 경제난 극복을 위한 출구를 찾던 김정일 위원장은 부인으로 일관하던 납치문제를 전격 시인하고 사과했다. 고이즈미 총리는 과거 식민지배에 대해 사죄하고 경제협력 방식의 지원을 전제로 한 조기 국교정상화 교섭에 합의했다. 정상회담 직후 고이즈미 총리의 지지율은 큰 폭으로 상승했다. 북한 최고지도자의 사과와 재발방지 약속을 얻어낸 것을 높이 평가받은 것이다. 투입한 협상비용 대비 산출이 높았던 셈이며, 국내적 정치비용이 발생하지 않았던 것이다. 반면 북한은 사후에 혹독한 협상비용을 치렀다. 납치피해자 8명 사망 발표에 일본 국민의 분노가 격화되어 역풍을 맞은 것이다. 일본은 정상회담 이전부터 대북 경제 지원이라는 예산안이 통과되려면 의회의 비준이 필요하다고 강조했다. 협상력을 높이기 위한 이른바 ‘윈셋 축소 전략’이었다. “납치문제 해결 없이 국교정상화 없다”라는 국내외 공개 천명을 통해 상대의 양보를 끌어내려는 ‘발목잡히기’ 전술을 일관되게 구사했다. 북한 역시 일부 자국 윈셋 축소 전략을 활용했으나 그보다는 ‘메아리전술’과 같은 상대국 윈셋 확대 전략에 치중했다. 지난한 협상 과정 끝에 최고지도자들의 결단에 따라 양국은 관계개선의 이정표를 마련했다. 그러나 납치문제의 정체가 장기화되면서 수교협상이 진전하지 못하는 구조적 상황에 봉착했다. 결국 평양선언 1년 2개월 후 치른 중의원 선거에서 집권 자민당은 10석을 잃는 부진한 성적표를 받아야 했다. 물론 선거에 영향을 미치는 요인이 다양하게 존재하지만 납치문제가 풀리지 않으면서 정상회담 이후 국내적 정치비용이 증대했다는 사실을 유추할 수 있다. 현 상황에서 북일 국교정상화 교섭 타결의 최대 전제조건은 납치문제 해결이다. 그러나 이를 고집할 경우 북한이 호응하지 않는 한 협상은 영원히 타결되지 않는다. 따라서 북일 수교라는 목표 달성을 위해서라면 일본은 자국 윈셋 축소 전략에서 벗어나 ‘사안의 재정의’와 ‘이면보상’을 통한 ‘고삐늦추기’, 즉 자국 윈셋 확대 전략을 구사할 필요가 있다. 다시 말해 북한의 핵·미사일 등 안보 위협을 협상의 우선순위에 올려놓고 납치문제는 후순위로 미루되 피해자와 가족들에 대해 북한을 대신하여 보상하는 방안을 적극 검토할 필요가 있다.