헌법 제 4 조에서는 “대한민국은 통일을 지향하며, 자유민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일정책을 수립하고 이를 추진한다”고 규정하고 있다. 정부의 여론조사에 따르면, 세대별로 다소간의 차이가 있으나 대다수 국민들은 언젠가는 통일이 실현되어야 한다는데 대체로 의견이 일치한다. 또한 국민들은 통일재원 마련을 통일에 있어서 가장 중요한 준비사항으로 인식하고 있다.
통일재원은 남북협력기금, 부담금, 국채발행 혹은 차입 및 모금운동 등을 통하여 조달하는 방법도 가능하지만 통일세 도입이 법적 관점에서 가장 적합하다. 통일세는 조세로서 계속 반복적으로 부과징수가 가능하기에 안정적으로 통일재원을 확보할 수 있다.
국회에서는 2010 년 통일세 입법의안을 발의한 바 있으나 기한만료로 폐기되었다. 독일은 1991 년 통일 후 급증한 재정수요를 조달하기 위하여 연대부가세를 도입하였다. 독일의 연대부가세제는 우리의 통일세 도입에 시사하는 바가 크다. 따라서 이 논문에서는 독일의 연대부가세제를 비교법적 관점에서 고찰하였다.
통일세법 입법의안의 근거는 헌법 제 4 조이며, 연대부가세법의 도입근거는 독일 기본법 제 106 조에 있다. 통일세법 입법의안은 조세법률주의의 주요 내용인 과세요건 법률주의에 위배되지 않는다. 다만, 동 입법의안에서 통일준비과정이라는 불명확개념을 사용하여 과세요건 명확주의에 위배될 소지가 있다. 독일의 경우 연대부가세의 위헌 여부에 대한 법적 쟁점이 끊임없이 제기되어 왔다.
통일세법 입법의안에서 개인과 법인 그리고 상속세 및 증여세에 부과하는 세율이 각각 다른 것으로 규정하였다. 하지만 그 자체로 헌법 제 11 조에서 규정하고 있는 평등권을 침해하지는 않는다. 납세자의 담세능력에 따른 차별에 합리적인 이유가 있다면 허용되기 때문이다. 독일의 경우 연방헌법재판소는 법인에게 주어진 면세에 연대부가세가 부과되는 점만으로는 위헌이 될 수 없다고 결정한바 있다. 개인과 법인의 법적인 지위와 조세부담률이 각각 다르기 때문이다.
통일세 입법의안과 연대부가세의 부과방식은 부가세 형식으로 동일하다. 부과방식은 입법자의 고유권한으로 독립세 방식도 가능하다. 통일세 입법의안에서는 통일세의 부과기한을 설정하지 않았다. 독일의 연대부가세는 통일 직후인 1991 년 한시적으로 도입하였다가 1995 년 재도입하여 현재까지 부과되고 있다. 조세의 부과기한은 사정변경에 따라 규정될 사안이며, 조세법에 부과기한에 관한 사항을 두지 않는다고 하여 곧바로 헌법에 위배되지는 않는다.
헌법 제 23 조, 제 38 조 및 제 59 조의 해석상, 통일세의 부과로 인하여 재산권을 침해하였다고 볼 수는 없다. 독일 기본법 제 14 조 규정의 해석에 따르면, 연대부가세는 재산권을 침해하였다고 볼 수 없다.
통일세 입법의안과 함께, 통일세 부과로 징수된 세수를 활용하는 방안으로 통일세관리특별회계법이 동시에 발의되었다. 독일은 연대부가세의 부과로 징수된 세금을 동서독 간의 재정적 격차를 해소하기 위한 재원으로 활용하였다.
통일세 입법의안과 연대부가세의 법적 쟁점 간의 비교를 통하여 얻은 시사점은 다음과 같다.
첫째, 통일세의 입법취지와 법적 성격을 명확히 하여야 한다. 통일 이후단계뿐만 아니라 통일 전단계에서도 부과할 수 있는 법적 근거가 명확히 규정되어 있어야 한다.
둘째, 새로운 세제의 신설은 필연적으로 개인의 소득이나 재산의 가치를 침해하는 결과를 가져온다. 통일세를 도입할 때 재산권 침해에 관한 논쟁 여지가 있다는 점을 간과하여서는 안된다. 과세표준과 세율의 결정은 입법권자의 입법재량에 달려 있지만 납세자의 재산권 침해를 최소화하여 조세부담액이 헌법상 과잉금지원칙에 위배되지 않도록 하여야 한다.
또한 독일이 1995 년 연대부가세법을 제정 시에 제로존('NullZone')과 한계구간('Überleitungszone')같은 규정을 두었다는 점을 참고하여, 통일세 도입시에 납세자의 세부담이 급격하게 증가하지 않도록 입법적으로 조정하여야 한다.
셋째, 조세는 헌법상 조세법률주의에 따라 과세요건이 일의적이고 명확하여야 한다. 통일세의 경우도 헌법상 조세법률주의, 즉 과세요건 법정주의와 과세요건 명확주의에 부합되게 입법화되어야 한다.
넷째, 통일세의 신설에는 조세평등권에 대한 논쟁이 발생할 수 있으나 헌법재판소의 선결정례에 따르면 불식될 것이다.
다섯째, 독일 연대부가세는 부가세 형식으로 제정되었다. 통일세 신설 시 세금부과방식으로 부가세 혹은 독립세 방식을 선택할 수 있다. 통일세에 관한 수용여부의 관점에서 통일 이전단계에서는 부가세 방식이, 통일 이후에는 독립세 방식이 타당하다.
여섯째, 통일세의 도입시기와 부과기한에 관한 사항들도 주요 쟁점사안이다. 통일세법의 입법취지 및 부칙에 해당 규정이 담겨야 한다. 독일의 연대부가세는 통일 직후에 도입되었다. 통일세의 경우 통일을 대비한다는 측면에서 통일 전에도 부과할 수 있다. 조세가 공공의 재정수요를 충족하기 위해 제정하는 법령이라는 점에서 통일세의 부과기한은 입법상의 목적이 달성될 때까지로 할 수 있다.
일곱째, 통일세 외 통일재원 확보 방안도 연구하여야 한다. 이 경우는 통일세의 보충적 관점에서 접근하여야 한다. 통일세 외 통일재원 확보 수단으로는 부가가치세 및 개별소비세의 인상, 남북협력기금, 통일기금, 부담금, 국채발행, 해외자본, 국제기구의 재건기금도입, 복권발행, 국유자산매각 및 전국민기부금모금운동 등도 고려할 수 있다.
통일세는 정부의 통일론에 부합될 수 있도록 단계별로 도입되어야 한다.
우선 화해 및 협력단계에서는 통일지원세를 신설한다. 화해 및 협력단계인 현시점에서 ‘통일지원세’라는 명칭을 사용하는 목적은 입법의 취지나 정당성 면에서 납세자의 수용 가능성이 높을 것이기 때문이다. 다음으로 남북연합단계에서는 통일지원세를 통일세로 전환한다. 그리고 완전통일단계에 이르러서는 통일세를 독립세로 전환하고 과세대상에 대한 범위를 확대한다.
통일세의 부과로 통일재원을 확보하는 한편, 정부의 통일론에 따라 현시점에서는 남북 사이의 다각적 교류를 위한 노력을 지속적으로 기울여야 한다.
남한과 북한 사이 접점이 되고 있는 지역으로 남한의 기업이 진출해 있던 개성공업지구가 있다. 개성공업지구에는 개성공업지구 세금규정 및 동 법 시행세칙이 적용된다. 남과 북은 2000 년 12 월 16 일 ‘남북 사이의 투자보장에 관한 합의서’를 작성하였다. 동 합의서는 “남북 사이의 경제교류와 협력을 증진하기 위하여 상대방 투자자의 투자자산을 보호하고 투자에 유리한 조건을 마련하기 위한 목적”으로 작성되었다.
정부는 개성공업지구에 적용되고 있는 시행세칙의 입법절차상의 문제점을 파악하고 개선방안을 마련하기 위한 노력을 지속적으로 기울여 오고 있다. 정부는 2017 년, 이러한 취지의 연구용역을 민간에 발주한 바 있다. 향후 남북관계가 진전될 경우에 대비하여 개성공단의 발전적 운영방안을 마련하기 위한 목적을 가지고 있다.
남북한의 경제교류가 활성화되기 위해서는 개성공업지구에 적용되는 법령과 세제의 문제점을 파악하고 개선점을 찾아야 한다. 또한 북한이 일방적으로 입법화하여 제시한 개성공업지구 시행세칙 등도 향후 남북관계의 진전에 대비한 발전적 개선방안을 마련하여야 한다.
개성공업지구 세금규정 등에 대한 연구도 정부의 단계별 통일론에 맞춰 고찰한다. 구체적으로 화해 및 협력 단계에서는 남북 사이의 투자보장에 관한 합의서를 바탕으로 북한의 개성공업지구에 적용될 조세제도를 수정 및 보완하도록 제안한다.
통일을 전제로 한 남북연합단계에 이르면, 상호 간 경제교류가 원활해질 것이다. 이 시기에는 북한세제에 대한 개선방안을 직접적인 방법으로 제안할 수 있을 것이다. 북한헌법에 외국인이나 외국인투자자에게 적용되는 조세에 관한 규정을 신설하고 ‘외국인투자기업 및 외국인세금법’에 정의규정, 조세법의 기본원칙 및 조세구제제도와 조세벌의 합리적 산정 등에 관한 사항을 수정 및 보완하도록 권고한다.
북한은 최근 경제적 측면에서 개혁 및 개방하려는 의지를 보이고 있다. 정부도 개성공업지구의 운영재개를 미래지향적 관점에서 추진하고 있다.
유엔안전보장이사회의 대북제재 및 제 3 자 제재(Secondary boycott)가 여전히 유효한 상황이지만 남북관계는 정치적 그리고 경제적 환경변화에 따라 언제든지 변할 수 있다.
남북은 궁극적으로 화해 및 협력과 연합단계를 거쳐 통합의 과정으로 나아갈 것으로 기대된다. 경우에 따라서는, 남북연합단계를 거치지 않고 완전통일단계로 나아갈 수도 있다. 통일재원 조달은 통일의 초석을 놓는데 필수적이다. 그런 의미에서 통일세는 가능한 한 빠른 시일 안에 도입되어야 한다. 나아가 남북투자보장합의서와 연관있는 북한세제에 대한 연구 또한 간단없이 이어져야 한다.
이 연구에 대한 보완과제로는 통일세의 활용방안에 관한 세제인 ‘통일세관리특별회계법안’, 남북협력기금법 등의 개정 혹은 보완에 대한 연구 등을 들 수 있다.
Article 4 of the Constitution stipulates that "the Republic of Korea aims for reunification and establishes and implements a policy for peaceful reunification based on the basic order of free democracy." According to a government poll, although there are some differences between generations, most people generally agree that reunification should be realized one day. Also, the public recognizes the provision of reunification funds as the most important preparation for reunification.
Reunification funds can be raised through the Inter-Korean Cooperation Fund, levies, issuance of government bonds, or loan and fund-raising campaigns, but the introduction of the Reunification Tax is most appropriate from a legal perspective. The Reunification Tax is a tax that can be imposed and collected repeatedly, so it can secure reunification funds stably.
The National Assembly proposed a bill to legislate a Reunification Tax in 2010, but it was scrapped due to the expiration of the deadline. Germany introduced a Solidarity Tax in 1991 to finance a surge in fiscal demand after reunification. Germany's Solidarity Tax system has much to suggest in introducing our Reunification Tax. Therefore, in this paper, the taxation system of Germany was considered from a comparative legal point of view.
The basis of the legislative bill of the Reunification Tax Act is Article 4 of the Constitution, and the basis for the introduction of the Solidarity Tax is Article 106 of the Basic Act on Germany. The bill to legislate the Reunification Tax Law does not violate the main content of tax legalism. However, using the unclear concept of the preparation process for reunification in this legislative bill may violate clarity. In the case of Germany, legal issues have been raised constantly over the possible unconstitutionality of the Solitarity tax.
The legislative bill of the Reunification Tax Act stipulated that individuals and corporations and the tax rates imposed on inheritance and gift taxes were different. However, in itself, it does not infringe on the right to equality as stipulated in Article 11 of the Constitution. This is because if there is a reasonable reason for discrimination based on taxpayers' ability to borrow money, it is allowed. In the case of Germany, the Federal Constitutional Court once decided that the fact that the Solidarity Tax is imposed on a corporation's tax exemption alone cannot be unconstitutional. This is because individuals and corporations have different legal status and tax burden rates.
The Reunification Tax legislation bill and the method of levying the Solidarity Tax are the same in the form of taxation. Under the unique authority of the legislator, an independent tax system is also possible. The Reunification Tax legislation bill did not set a deadline for imposing the Reunification Tax. Germany's Solidarity Tax was temporarily introduced in 1991 shortly after reunification but was reintroduced in 1995 and is still being imposed. The term of imposition is subject to change of circumstances and does not immediately violate the Constitution just because there is no matter concerning the period of imposition.
According to the interpretation of Articles 23, 38 and 59 of the Constitution, it cannot be regarded as an infringement of property rights due to the imposition of a Reunification Tax. According to the interpretation of the provisions of Article 14 of the Basic Law of Germany, the Solidarity Tax does not constitute an infringement of property rights.
Along with the Reunification Tax Act, the Reunification Tax Management Special Account Act was proposed simultaneously as a measure to utilize tax revenues collected by the imposition of the Reunification Tax. Germany used the settlement system. Taxes collected by the imposition of the Solidarity Tax were used as financial resources to bridge the financial gap between East and West Germany.
The implications of comparing the Reunification Tax legislation bill with the legal issues of the Solidarity Tax are as follows:
First, the legislative purpose and legal nature of the Reunification Tax should be clarified. The legal grounds that can be imposed not only at the postreunification stage but also at the pre-reunification stage should be clearly defined.
Second, the creation of a new tax system inevitably results in infringing on the value of an individual's income or property. It should not be overlooked that there is room for dispute over property rights infringement when introducing the Reunification Tax. The determination of the tax base and tax rate depends on the legislative discretion of the legislative authority, but the infringement of the taxpayer's property rights shall be minimized so that the tax burden does not violate the Constitution's rules of overpayment.
In addition, the government will make legislative adjustments to prevent a sharp increase in taxpayers' tax burden upon the introduction of the Reunification Tax, noting that Germany had regulations such as "Tax free amount" and "Maginal section" when it enacted the Solitarity taxation law in 1995.
Thirdly, taxation is based on the constitutional principle of taxation. The case should be workable and clear. The Reunification Tax should also be legislated in accordance with the constitutional principle of tax legislation, namely, legalism, and clarifications.
Fourth, the creation of a new Reunification Tax could lead to disputes over the right to taxation equality, but it will be dissolved according to the Constitutional Court's precedent.
Fifth, the German Solidarity Tax was enacted in the form of surtax. When the Reunification Tax is newly established, the additional tax or the independent tax system can be selected as a tax-bearing method. In terms of tax acceptance, the surtax method is reasonable in the pre-reunification stage and the independent tax method after reunification.
Sixth, matters concerning the timing and time limit of the Reunification Tax are also major issues. The legislative intent and appurtenances of the Reunification Tax Act shall contain the relevant regulations. The German Solidarity Tax was introduced shortly after reunification. The Reunification Tax can also be imposed on reunification wars in terms of preparing for reunification. Given that taxation is a statute enacted to meet public financial needs, the deadline for imposing the Reunification Tax may be until the legislative purpose is achieved.
Seventh, the government should also study ways to secure reunification funds other than the Reunification Tax. In this case, the approach shall be taken from the complementary perspective of the Reunification Tax. Other means of securing reunification funds other than Reunification Tax include raising valueadded tax and individual consumption tax, the inter-Korean cooperation fund, the reunification fund, levies, issuance of government bonds, overseas capital, and the introduction of reconstruction funds by international organizations, lottery issuance, sale of state-owned assets, and the campaign to raise public funds.
The Reunification Tax should be introduced step by step to meet the government's reunification theory.
First of all, a new Reunification support tax will be established in the reconciliation and cooperation phase. The purpose of using the name "Reunification support tax" at this point in the reconciliation and cooperation stage will be more likely to be accepted by taxpayers in terms of the purpose or legitimacy of legislation. Next, at the inter-Korean joint stage, the reunification support tax will be converted into a Reunification Tax. And when it reaches the stage of complete reunification, it transforms the Reunification Tax into an independent tax and expands the scope of taxation.
The imposition of the Reunification Tax should secure the reunification funds, while continuing efforts for multilateral exchanges between the two Koreas at this point in line with the government's reunification theory.
The Kaesong industrial zone, where South Korean companies were operating in, is an area that has become a point of contact between South and North Korea. The tax regulations for the Kaesong Industrial District and the enforcement rules of the same Act apply to the Kaesong Industrial District. On December 16, 2000, the South and the North prepared the Agreement on Investment Guarantee between the two Koreas. The agreement was drawn up to protect the investment of the other investors and to provide favorable conditions for investment in order to promote economic exchanges and cooperation between the two Koreas.
The government has been continuously making efforts to identify problems in the legislative procedures of the enforcement rules applied to the Kaesong Industrial District and to come up with measures to improve them. The government ordered research services to that effect from the private sector in 2017. It aims to come up with ways to develop the complex in case inter-Korean relations move forward in the future.
In order to boost economic exchanges between the two Koreas, the government should identify problems with laws and tax systems applied to the Kaesong industrial zone and find improvements. In addition, the implementation rules of the Kaesong Industrial Zone, which the North unilaterally legislated, should be prepared to improve the future progress of inter-Korean relations.
Research on tax regulations for the Kaesong industrial zone will also be considered in line with the government's step-by-step reunification theory. Specifically, the reconciliation and cooperation phase propose to revise and supplement the tax system to be applied to the Kaesong industrial zone in North Korea based on the agreement on investment guarantee between the two Koreas.
Economic exchanges between the two Koreas will be smooth if they reach the inter-Korean joint stage on the premise of reunification. During this period, improvement measures for the North Korean tax system could be proposed in a direct manner. It is recommended that the North Korean Constitution establish a new provision on taxation that applies to foreigners or foreign investors, and that the "Foreign Investment Companies and Foreign Taxes Act" revise and supplement the definition provisions, the basic principles of the tax law, the tax relief system, and the rational calculation of tax penalties.
North Korea has recently shown a willingness to reform and open up its economy. The government is also pushing for the resumption of operations in the Kaesong industrial zone from a future-oriented perspective.
Although the U.N. Security Council's sanctions on North Korea and thirdparty sanctions are still in effect, inter-Korean relations can change at any time depending on political and economic changes. The two Koreas are expected to eventually move on to the process of unity through reconciliation and cooperation and joint steps. The procurement of reunification funds is essential for laying the foundation for reunification. In this sense, the introduction of the Reunification Tax should be legislated as soon as possible. Furthermore, studies on the North Korean tax system, which is related to the inter-Korean investment guarantee agreement, should continue without a hitch.
Complementary tasks for this study include the revision or supplementation of the Reunification Tax Management Special Account Act or the Inter-Korean Cooperation Fund Act, a tax on how to utilize the Reunification Tax.
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