본 연구는 국제개발협력의 ‘수용역량(Absorptive Capacity)’을 남북한 개발협력 사업 사례 분석을 위한 중심 개념으로 활용한다. 2000년대 들어 수원국의 주인의식이 강조되면서 개발협력의 초점이 공여국에서 수원국으로 옮겨가게 되었고, 수원국의 역량 개발이 핵심 주제, 우선 실천과제가 되었다. 이를 위해 수원국에 대한 물적 자원 투입보다 수원국 제도와 정책의 중요성이 강조되었지만 제도와 정책도 수원국 스스로 개혁, 개선을 통해 진화되고 정착되는 점진적 과정을 필요로 한다는 주장이 힘을 얻어 수원국의 수용역량 개발에 우선 비중을 두게 되었다. 수원국의 수용역량은 “수원국이 저개발과 빈곤을 극복하기 위해 외부로부터 지원을 효율적이고 효과적으로 분배하고 활동하는 능력”이다. 본 연구에서는 과거 진행되었던 영유아 지원 사업, 협동농장 협력 사업, 인력 양성 사업의 수용역량 개발 여부를 기준으로 성과와 한계, 원인 등을 분석하였다.
영유아 지원 사업 기간 중 유엔(UN) 새천년개발목표(MDGs) 중 하나였던 모성사망률과 영유아사망률 감소와 함께 전문 지식 및 기술 학습과 활용을 통해 북한 보건·의료 인력들의 국제표준에 의거한 전문성과 데이터 관리 능력이 높아졌고, 남한 정부와 세계보건기구(WHO)가 지속 요구해왔던 모니터링 수준 강화를 적극 수용하는 등 수용역량 개발 성과를 가져왔으며, 남한 정부 역시 정권 변동에도 불구하고 약속한 기금 지원을 완료하는 등 수용역량 제약요인을 완화해 나갔다. 또한 협동농장 협력 사업을 통해 남북한 간 인적 접촉과 기술교류가 점차 자연스럽게 이루어지면서 사업 초기 경직되었던 외부 요구사항에 대한 북한 농업 인력들의 수용 태도가 크게 개선되었고 전문성 향상을 가져왔으며, 농업생산성 증대와 함께 농업 기반 조성 사업, 주민 복지 사업을 추진하면서 소요 자재와 장비를 북한 측 스스로 마련하고 외부로부터 별도 물자 지원 없이 자체 소득을 활용하여 시설 개·보수를 하는 등 파트너십을 통한 수용역량 개발을 가져왔다. 아울러 사업 전반을 통해 국가 차원은 아니지만, 조직 및 기관 차원에서 과거와는 다른 정책적 제도적 개선과 변화를 가져오기도 했다. 일부 협동농장에서 소득 증대를 위해 개인 단위 경쟁 체제를 도입한 것이나 성과급제를 운영한 것, 농업 생산물 판로를 적극적으로 확보하고, 판매를 통해 얻은 소득을 주민 복지를 위해 사용한 것 등이 그것이다.
다만, 개인과 조직·기관 차원의 수용역량 개발 성과를 유지하고 향후 남북한 개발협력 사업이 본격화되었을 때 효과성과 지속가능성을 높이려면 다음과 같은 한계들에 주목해야 한다. 첫째 개인 및 조직·기관 차원의 수용역량 개발에도 불구하고 외부 지원 없이 자체적으로 수용역량을 유지하고 사업 대상 기관이 정상적으로 운영될 수 있도록 자립 기반을 조성하는데 미흡했다. 개발협력 사업임에도 불구하고 대북 지원의 범주에서 벗어나지 못한 것이다. 둘째 정치·안보적 상황에 따라 공여자·공여기관이 약속한 자금 지원 지연과 이로 인한 사업 집행의 차질이 발생하고, 수원자의 주인의식 부족, 폐쇄적 특성으로 수용역량 개발 성과를 이어가거나 수용역량 개발 여부를 파악할 수 없는 문제들도 있었다. 셋째 이러한 한계의 근본적인 원인은 공여자와 수원자 모두 남북한 개발협력 목표에 대한 인식과 공유가 부족하고, 사업 진행 과정에서 공여자·공여기관 간, 공여자와 수원자 간 사업 목표가 상충하는데 있다고 할 수 있으며, 사업계획 이전 단계부터 공여자·공여기관 간, 공여자와 수원자 간 사업 목표와 사업 계획에 대한 합의가 충분치 않은데 있었다.This study uses “absorptive capacity” in international development cooperation as a main concept to analyze inter-Korean development cooperation projects. In the 2000s, the focus of development cooperation shifted from donor countries to recipient countries as the latter’s ownership was emphasized, making capacity-building of recipient countries a key issue and priority task. This placed a greater emphasis on the system and policies of the recipient country than on the input of material resources, but it was recognized that even systems and policies had to gradually evolve and take root through the recipient country's own reforms and improvement. Thus, developing the absorptive capacity of the recipient country became a primary concern. Absorptive capacity refers to “the recipient country’s ability to operate and distribute external assistance effectively and efficiently to overcome underdevelopment and poverty.” This study analyzes the outcomes and limitations of past inter-Korean development cooperation projects--the Project for Improving Women’s and Children’s Health, the Cooperative Farms Project for agricultural cooperation, and the Human Resource Development Project--based on the development of absorptive capacity.
During the term of the Project for Improving Women’s and Children’s Health, reductions in maternal and infant mortality, included in the United Nations Millennium Development Goals, were achieved; the expertise and data-management capacity of North Korean health professionals in accordance with international standards were enhanced; and North Korea’s absorptive capacity was developed by, for instance, actively meeting the continued demands of the South Korean government and the World Health Organization to improve its monitoring systems. The South Korean government also eased constraints on absorptive capacity by delivering on its commitment despite a change of government. Furthermore, through the Cooperative Farms Project the attitude of North Korea’s agricultural workforce toward external demands, which had been rigid in the project’s early stages, improved greatly and their expertise increased, as inter-Korean exchanges of personnel and technology became more regular; and in the course of boosting agricultural productivity and carrying out projects to build agricultural infrastructure and improve residents’ welfare, the North Korean side voluntarily provided necessary materials and equipment and renovated its facilities with its own income without material support from the South, leading to a development of absorptive capacity through partnerships. In addition, the overall projects brought about improvements and changes in the policies and systems of organizations and institutions, albeit not at the national level. For instance, some cooperative farms introduced individual competition and performance-based incentives to increase income, actively secured sales channels for agricultural products, and used the income from their sales for residents’ welfare.
However, in order to maintain the outcomes of absorptive capacity development at the individual, organizational, and institutional levels and to increase effectiveness and sustainability in the event that development cooperation projects in North Korea are launched in earnest in the future, the following limitations must be noted. First, despite a development of absorptive capacity at individual, organizational, and institutional levels, the projects fell short of independently maintaining absorptive capacity without external support and creating a foundation of self-reliance for normal operations of target organizations. Despite being development cooperation projects, they failed to go beyond the scope of assistance for North Korea. Second, delays occurred in the financial support pledged by donors due to political and security situations, leading to disruptions in project implementation, and, in some cases, the development of absorptive capacity could not be continued or determined due to the recipients’ lack of ownership and closed nature. Third, the fundamental causes of these limitations were: lack of awareness of and failure to share the goals of inter-Korean development cooperation on the part of both donors and recipients; conflicting goals within donors, as well as between donors and recipients, in the project implementation process; and lack of agreement on the projects’ goals and plans among donors and donor organizations, as well as between donors and recipients, from the pre-project stage.
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