본 논문은 통일한국의 연방제 통합에 관한 기초적인 연구의 하나로 시도되었다. 대화와 타협에 기초한 연방제도는 ‘공치와 자치’의 권력배분의 원리를 통해 ‘통일성과 다양성’을 아울러 남과 북의 이질화에 따른 갈등을 최소화함으로써 상생을 도모하고 통일비용도 줄일 수 있는 장점이 많은 제도이다. 이러한 이유로 본 논문에서 연방제는 단방제 통일한국에 대한 대안으로 선정되었다.
본 연구는 한반도에서 연방제 실현이 실제적으로 가능한지, 가능하다면 어떤 유형의 연방제가 어떤 조건에서 가능한지 등에 대한 문제의식을 갖고 시도되었다. 먼저 연방제의 개념과 연방제 형성요건, 형성과정 등에 대한 이론적 배경을 바탕으로 연방제도가 공치의 구심력과 자치의 원심력이 상호 균형을 이루어 다양한 형태로 구현되는 점에 주목하여, 연방제의 통합조건에 대한 분석을 시도하였다. 통합조건, 즉 구심력을 형성하는 통합 촉진요인과 원심력을 형성하는 통합 장애요인이 연방제 형성시의 헌법적 제도설계와 연방제 운영의 성공과 실패, 연방제의 진화와 퇴행에 영향을 미치는 주요 변수라는 가설 아래 분석의 틀을 마련하였다. 원심력이 구심력에 비해 상대적으로 크면 클수록 더욱 더 헌법적 제도설계 면에서 분화적으로 되고, 연방제가 실패할 가능성이 커지며, 연방제가 퇴행할 가능성이 커진다. 그리고 그 역(逆)도 마찬가지로 성립한다.
통합조건의 분석을 위해 우선 한반도적 맥락에서의 통합 촉진요인과 통합 장애요인의 구성요인들을 심리적 요인, 구조적 요인, 호혜적 요인, 제도적 요인들로 세분화하였다. 그리고 이들 요인들 각각의 구성요소들을 파악하여, 이들의 성격과 특성, 구심력 또는 원심력의 크기와 이들 간 힘의 격차, 각 요인들의 가변성의 정도 등에 대한 심층적인 분석을 통해 한반도적 맥락에서의 통합조건의 한계를 규명하였다. 그리고 이러한 통합조건에 대한 분석 결과를 토대로 연방제의 헌법적 제도설계 등에 미치는 영향, 통일한국을 위한 통합준비 등을 위한 정책적 함의 등을 도출하였다.
통합조건에 대한 분석결과, 단일민족의식 등 통합 촉진요인의 구심력은 매우 미미한데 반해, 연방주의적 정신의 부재 등 통합 장애요인의 원심력은 매우 강력한 것으로 나타남으로써, 통일한국의 연방제 통합의 기본적인 필요조건은 구비되어 있지만 충분조건은 충족하지 못하고 있는 것으로 확인되었다. 또한 이들 요인들이 주로 심리적, 구조적, 제도적, 대외적 구성요소들로 이루어져 있어 단시일 내에 현상을 변경시키기가 매우 어려운 것도 확인되었다.
분석결과를 통해 확인된 한반도적 연방제 통합의 한계성은 첫째, 무력통일이나 흡수통일 못지않게 한반도에서의 연방제 통합의 경우도 형성과 유지가 매우 어려우며, 둘째, 통일준비는 통합조건의 개선을 위한 통합과정이 우선시되어야 하고, 셋째, 통일한국의 연방국가로의 통합이 거의 어려운 현실을 감안하여 ‘협의체적 연합연방’을 통합의 최대치로 설정하는 것이 합리적이며, 넷째, ‘높은 단계의 연방국가’를 통일의 최종단계로 설정한 새로운 통일방안의 마련이 필요함을 시사해준다.
연방제는 한국인이 여태껏 경험해 보지 못한 혁신적인 정치제도로서, 통일한국의 연방제의 실험은 매우 불안정하고 불확실성이 높은 제도적 실험이 될 것이다. 그럼에도 불구하고 하나의 연속성 상에 있는 연합과 연방의 공통적인 성격과 연방제의 다양성을 감안할 때, 남과 북이 현재의 통합조건을 개선해 나갈 경우에는 연방제의 선택지는 매우 다양하게 존재한다.
This thesis is written as part of the basic study for the federal political system of the reunited Korea. Federalism based on dialogues and negotiations has many advantages in such a way that minimizes conflicts from social heterogeneity between South and North Koreas to promote their co-existence in allowing unity and diversity together through distribution of power in a principle of ‘self rule, shared rule.’ The federal political system is simply chosen an alternative to the unitary political system of the reunited Korea from this reason.
This study is undertaken based on some questions ‘Is it possible to establish the federal political system for the reunited Korea?’ and ‘If possible, what type of federal political system could be formed on what conditions?’ First of all, the study focused on the prerequisites or conditions for the formation and maintenance of the federal political system from understanding that its varieties of the constitutional design of institutions and its success or failure in operation and maintenance mainly depend on the balance between centrifugal forces of ‘self rule’ and centripetal ones of ‘shared rule.’
An analytical framework is shaped from the theoretical background of the various concepts of federalism and the process of its formation. Hypothesis of the study is as follows: the integrative and disintegrative conditions affect the constitutional institution of power-distribution and success or failure of operation or maintenance, and evolution or devolution of federalism. The bigger centrifugal force of disintegrative factors is, the more is the federal political system, disintegrative on constitutional-institutional design, unsuccessful on its operation or maintenance, and devolutionary, and vice versa.
This study carefully analyzes a variety of constituent factors of integrative and disintegrative conditions by regrouping them in psychological, structural, reciprocal and institutional levels to find out a limit of federal integration on the Korean Peninsula; their characteristics, magnitude of forces, differences between two counter-forces, and their possible changeability. The result of analysis shows that there is a extremely powerful centrifugal force or barriers against federal integration, compared with a weak centripetal one. It is also found out very difficult to change those forces because they are mostly composed of mental, structural, institutional and exterior factors.
These findings give some political implications on policy level. Firstly, it is too difficult to establish and maintain the federal political system of the reunited Korea without any improvements of the disintegrative condition. Secondly, the gradual, step-by-step integrative process is to be put before reunification formula in preparation of reunification. Thirdly, it is realistic the confederal-consociational modification of federalism is to be set up as the best or the maximum level of integration for the time being because federation is almost unattainable under unfavorable condition. Lastly, the new reunification formula is to be made in which the high level of federation is the final stage of reunification in the long run.
Federalism must be a new and revolutionary political system the Koreans have never experienced, which would be a very unstable and uncertain institutional experiment. Given a variety of constitutional design of institution and operation of federalism, however, there are many viable alternatives if the two Koreas make all the efforts to improve unfavorable conditions.
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