한국통일은 논리적으로 설정해 놓은 단계적 과정을 거쳐 이루어질 수도 있으나 급작스럽게 예상 밖으로 들이닥치는 통일이 될 수도 있다. 북한상황을 포함하여 통일문제가 워낙 복잡한 변수들로 얽혀있어 예측불허의 사태가 얼마든지 가능하다. 남북한통일이 어떤 방식으로 이루어지든 통일국가의 미래상이 민주주의, 법치주의, 시장경제 및 복지사회에 기초를 둔다면 북한체제의 전환은 필연적이며, 특히 행정통합은 통일의 완성과 통일 이후 새로운 정치·행정제도의 확립을 위한 핵심적인 과제라 할 수 있다.
2000년 6월 15일에 발표된 남북공동성명 이후 실질적인 교류·협력이 한층 더 강화되고 있어 통일의 논리나 방안의 제시를 적극적으로 모색하고 있으나 통일 후 독일이 겪고 있는 정치적·경제적·사회적 문제들은 통일이 현실상황을 직시하면서 차분하고 치밀한 준비 속에 이루어져야 그 부작용을 최소화할 수 있음을 보여주고 있다.
따라서 통일의 과정이나 통일이 되었을 때에 나타날 수 있는 문제들에 대해서도 체계적인 연구가 이루어질 필요성이 있다. 이에 본 논문은 통일의 시나리오를 분석해 보고 돌발적 통일 상황에 따른 조직 및 기능모형을 논의함으로써 통일에 대비한 남북한 행정체제통합방안을 구체적으로 제시하고자 하였다.
먼저 통일 시나리오는 북한 리더십의 强性과 軟性, 한미 대북정책의 봉쇄와 지원이라는 구축에 기초해 합의형, 유도형, 자멸형, 충돌형 등 4개의 통일유형을 도출하였고, 돌발적인 사태 발생으로 인한 자멸형이나 유도형의 통일 상황에 대비한 행정통합방안을 모색해 보았다.
그 결과 법치행정, 민주행정, 점진적 구축을 통한 통합행정체제가 국민형성, 경제관리 및 발전, 사회관리 및 발전기능을 충실히 수행하도록 하는 방안을 모색하였다.
첫째 급진적인 남북통일이 이루어지게 되면 장기간의 분단 상황에서 야기되었던 이질화된 체제통합 문제와 관련하여 발생될 새로운 행정수요에 대한 사전 준비가 요구된다. 즉 과거에 통일문제를 전담하던 기구와 분한해소 문제와 관련된 기구의 처리문제, 치안, 국유 재산관리, 과거청산문제 등과 같은 새로운 과제해결을 위한 특별행정 조직을 가동시킬 필요가 있다.
둘째, 통일이전에도 동일에 대비한 남한 행정조직의 개편이 필요하다. 기본적으로는 통일 정책분야에서 효율적인 공조와 통일에 대비한 중·장기적 종합정책의 수립과 통일국민 복지건설을 위한 구조 개혁을 범정부적 차원에서 추진하기 위해 대통령 직속의 가칭 통일기획단을 설치하고 이룰 중심으로 통일에 대비한 행정조직의 대응방안을 모색하여야 한다.
셋째, 돌발적 통일의 경우 통일과도기동안 한시적 행정조직의 설치·운영이 요청된다. 이에는 북한지역의 무정부상태에 대비한 비상치안대책단, 북한에 사유재산제도를 정착시키기 위한 북한재산관리청, 북한군의 동요를 방지하기 위한 군통합단, 북한내 과거를 청산하고 행정조직과 인력을 정비하는 북한행정관리청, 북한주민의 민주교육을 실시하고 난민을 관리하는 민족통합관리청 등의 설립이 필요하다.
넷째, 통일이후 행정통합방안으로 통일한국의 행정조직은 현재 대한민국의 행정조직을 모체로 하여 운영하면서 통일로 인한 여건의 변화를 수용하여 필요한 조직을 신설하거나 변형하여야 한다. 따라서 현재의 남한의 행정조직을 근간으로 하면서 필요할 경우 변형시키거나 새로운 부처를 신설하는 것이 현실적이고 실현가능성이 높다.
다섯째, 체제적 성격과 경제적 격차가 큰 남북한의 현실여건은 통일 이후 행정수요가 폭발적으로 제기될 가능성이 크다. 이와 같은 상황은 남북한을 단일한 행정체계로 관리하기보다는 북한지역을 남한의 행정체계로부터 독립시켜 별도로 관리하는 가칭 북한행정원의 한시적 설립에 대한 검토가 필요하다.
여섯째, 국가공무원제도에 기초한 행정인력의 통합방안을 모색하여야 한다. 북한지역 행정인력을 처리하기 위한 합리적이고도 객관적인 기준을 설정하고, 사회주의 체제에 물들어 있는 관료들의 의식·가치관·태도·행태를 자유민주주의 체제에 적응하도록 체계적인 교육·훈련시켜야 할 것이다.
일곱째, 남북한이 통일되었을 때 현행 북한지역의 지방행정구역은 남한의 지방행정구역과 동일한 기준에서 개편하는 것을 원칙으로 해야 한다. 그러나 행정구역의 개편문제는 지역주민의 이해관계와 밀접하게 관련되어 있는 문제이므로 충분한 시간을 가지고 신중히 추진하여야 할 것이다.
이러한 통일에 대비한 행정통합전략이외에도 구체적이고 종합적인 행정통합전략이 필요하다. 첫째 광역 또는 기초자치단체의 통합에서 현존하는 다양하고 복잡한 문제들을 좀 더 합리적으로 해결하기 위해서는 수평적 지원프로그램 즉 자매결연을 통한 동질성 회복 과정이 필요하다. 둘째 지역적 특성이나 역사적 근거를 가진 집중지원구역의 설정을 통한 북한지역의 재건계획이 필요하다. 셋째, 국민통합을 형성하는 전략으로 민간단체의 지원을 통한 자발적 통합이 필요하다. 넷째, 통일에 대한 국민의식의 변화를 위한 대국민교육이 필요하고, 기본적인 교류와 협력을 다양화하여야 한다.
While it is possible for the reunification of Koreas to materialize through logically laid steps and procedures, it may very well be an unexpected sudden event. With so many variables─including the situations evolving around North Korea─entangled and interwoven together, unforeseen events can take place at any time. Whatever way the reunification of North Korea and South Korea may take place, under the supposition that the unified nation will be built on principles of democracy, constitutionalism, market economy, and welfare society, changes in North Korea's system are inevitable, and administrative integration is undoubtedly the core issue for establishment of new political and administrative systems during and after the reunification process.
Since signing of the Peace Accord on June 15, 2000, there have been practical exchanges and cooperation between Koreas, and many researches on principles and methods of reunification followed. Meanwhile, eyewitnesses of the political, economic and social issues in unified Germany serve as an important reminder that reunification must take place in composed and delicate preparations in order to minimize its ill effects.
Therefore there is a need for systematic studies on various problems and issues that may emerge during or after the reunification process. Thus, this study aimed to make detailed proposals for methods of integrating Koreas' administrative systems in view of reunification by analyzing reunification scenarios and by discussing organizational and functional models for sudden reunification situations.
First of all, four possible reunification cases, i.e., the Agreement case, the Inducement case, the Self-Destruction case, and the Collision case, were derived based on hardness and softness of the North Korean leadership and blockade and support by South Korea and the U.S. toward North Korea. Methods of integrating administrative systems were then explored in view of reunification under the Self-Destruction case and the Inducement case which are based on sudden events.
Consequently, the methods were explored with the emphasis on the integrated administrative system fully carrying out the functions for national harmony, economic maintenance and development, and social maintenance and development through constitutional administration, democratic administration and gradual establishment.
First, in case of rapid reunification of Koreas, preparations are necessary for new administrative requirements that will emerge in regards to integration of the two systems which have become very different from one another over the course of national division. In other words, there is a need for a special administrative organization that will resolve the new issues, such as dissolving organizations previously involved in issues of reunification and division, public security, management of government-owned properties, and settling the issues of the past.
Second, the South Korean administrative organization needs to be revised even before the reunification. In essence, for carrying out of efficient assistance in reunification policies, formulation of comprehensive mid- and long-term policies for reunification, and structural reformations for building the unified national welfare system at the pan-government level, a Reunification Steering Group must be set up directly under the control of the President and the Group must explore countermeasures for the administrative organization in view of reunification.
Third, in case of a sudden reunification, there is a need for setting up and running interim administrative organizations during the transitional stage. Such interim organizations may include an Emergency Security Group for safeguarding the government-less North Korea, a North Korea Property Management Office for establishing the private property system in North Korea, a Military Integration Group for preventing unrest of the North Korean armed forces, a North Korea Administration Management Office for settling the past of North Korea and consolidating North Korea's administrative organizations and human resource, and a National Integration Management Office for educating the North Korean residents with democracy and caring for the refugees.
Fourth, in terms of integrating administration after the reunification, administrative organizations of the reunified Korea should be taken after the current administrative organizations of South Korea, while new organizations should be established or existing organizations modified in order to accommodate various environmental changes due to reunification. It is the most practical and feasible to build on the current South Korean administrative organizations and modify them and/or establish new organizations as needed.
Fifth, the vast differences between the characteristics of systems and economic levels between the North and the South are good indications for tremendous administrative requirements after reunification, In view of such differences, setting up of a North Korea Administration could be contemplated for independently managing the. Northern territory on a temporary basis, rather than managing both the North and the South with an integrated administrative system straight away.
Sixth, measures must be explored for integrating administrative human resource through the public service system. Rational and objective standards must be established for handling the administrative human resource in the North. Systematic education and training are also required for assisting the former socialist officers to adapt to the free democracy system in terms of their thinking, values, attitudes, and behaviors.
Seventh, upon reunification of Koreas, the current administrative districts in North Korea must be revised in line with the administrative districts in South Korea. Nevertheless, revision of administrative districts must be carried out carefully over a long period of time because the issue is closely tied up with interests of local residents.
Besides such administration integration strategies, more detailed and comprehensive administration integration strategies are necessary. First, restoration of homogeneity through horizontal support programs, such as establishment of sisterhood relationships, is required in order to rationally resolve various complex issues arising from integration of regional and local government organizations. Second, there must be plans for reconstructing the North Korean territory by selecting concentrated support zones based on regional characteristics and/or historical considerations. Third, voluntary integration efforts through supports of NGOs are an important element of the national integration strategy. Fourth, nationwide education is required for changing the national perception of reunification and various exchanges and cooperation must take place between the North and the South.
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