1990년 獨逸統一以後 南北韓의 統一에 대한 기대가 높아짐에 따라 統一에 대비한 實踐課題들이 다양하게 提起되어 왔다. 統一에 대비한 우리의 노력은 統一費用을 절감하며 統一後遺症을 최소화한다는 점에서 아무리 빨리 치밀하게 準備하더라도 막상 實際 適用하는 시점에서 보면 부족하다고 하겠다.

獨逸 統一後 동·서독 住民間 갈등사례에서 나타나듯이 韓半島 統一以後 南北住民間 葛藤 가능성과 이를 해소하기 위한 連帶意識 鼓吹問題는 굉장히 주요한 課題로서 지금부터 그 대비책을 강구해야 할 분야이다.

또한 統一 後 南北韓 住民들이 民族共同體 意識을 회복하고 더불어 살아가는데 있어 實質的인 役割을 수행할 수 있는 地方行政體制의 改編과 새로운 機能賦與 問題 등은 대단히 중요한 과제라 하겠다. 그러나 아직까지 統一以後 우리 나라의 地方行政體制가 어떠한 모습이어야 하는지, 그리고 가장 效率的이고 현대적인 地方行政體制를 어떻게 구축할 것인지에 대한 實際的 연구는 상대적으로 미흡하다고 할 수 있다. 이는 統一韓國의 憲法이나 국가권력구조가 확정된 연후에야 地方行政體制의 구체적 모습이 결정될 수 있기 때문이다. 統一後에 구축해야 할 地方行政體制는 통일에 수반되는 여러 가지 變數와 行政需要, 그리고 통일시점에서의 行政環境 등을 綜合的으로 감안한 바탕 위에서 검토해야 할 것이다.

이를 위해 현존하는 南北韓의 地方行政體制의 變遷過程과 특성, 기관, 관련 法·制度 등을 비교하며, 이를 토대로 남북한 모두에 바람직한 地方行政體制의 適正 模型을 추출코자 한다.

先進國 行政의 特性과 分斷國 統合 事例, 住民統合을 위한 외국의 지원대책, 他國의 國民統合 정도 등을 綜合的으로 감안할 때, 주민통합을 위한 地方行政體制라는 개념은 住民들이 신뢰할 수 있어야 하며, 주민들의 便益을 증진시킬 수 있도록 法·制度的 措置 强化, 地方經濟의 활성화, 효율적 行政人力 管理, 政策과 人事의 透明性 등이 뛰어난 행정체제라 할 수 있다. 남북한의 統一以後 나타날 狀況을 예측해 본다면, 경제적으로 열악한 위치에 처하게 될 北韓住民들의 生活 改善, 물품구입 등의 요구가 증대될 것이나, 지급되는 財貨나 價値配分 등이 제한될 수밖에 없어 불만이 고조될 가능성이 있다. 더욱이 北韓住民들과 밀접하게 連繫되어 있는 地方行政體制가 신속히 구축되지 못하거나, 公正性, 衡平性 등에서 문제를 야기할 경우, 統一의 의미 자체를 훼손시킬 뿐만 아니라 남북한간 葛藤樣相으로 增幅될 가능성이 있다. 따라서 南北韓이 統一된다면 지역에 관계없이 주민들이 서로 돕고 자유스럽게 오가며 더불어 살아가는데 필요한 제반 조치를 신속히 강구해야 할 것이며, 이에 적합한 地方行政體制를 蹉跌 없이 구축해야 할 것이다. 이처럼 統一後 남북한 住民統合을 위한 地方行 政體制의 모형에 대해서는 1차적으로 行政區域, 行政階層, 行政機構 등 外的 側面과 함께 行政人力, 機能과 事務, 財政 등 內在的 측면을 고려해야 할 것이다.

結論的으로 統一後 남북한 行政區域은 분단전의 狀況과 現代行政의 추세에 맞춰 廣域化하며, 이에 따라 읍·면·동과 自治區의 廢止 등을 통해 行政階層構造도 그 단계를 단순화 해야한다.

地方自治團體의 運營에는 住民參與를 강화하는 한편, 통일후 執行機關이나 地方議會를 구성할 경우에는 北韓地域의 특성이나 북측인사, 特別專擔機構 設置 등을 감안해야 할 것이다. 이와 함께 통일후 地方行政體制의 모형이 계속 成長하고 自體的으로 改革함으로써 21세기의 電子化, 情報化, 통일의 시대에 걸맞은 역할을 遂行할 수 있도록 機能과 組織을 보강해야 할 것이다. 결국 統一後 주민통합을 위한 지방행정체제를 구축하기 위해서는 우리 자체의 地方行政體制를 世界化, 情報化 時代에 副應하는 體制로 더욱 발전 시켜나가야 하며, 이와 관련된 法·制度를 계속 補完하고 개정해 나가는 한편, 關聯 專門人力을 양성하며 地方財政을 擴充하는 努力을 持續해야 할 것이다.

北韓 行政을 지원할 수 있는 統一對備要員들을 지금부터 體系的으로 양성해 나감과 동시에 남북한 지방자치단체간 자매결연 추진, 南北韓 地方行政體制 統合에 대비한 法令의 檢討도 병행해야 한다. 아울러 統一過程에서 實質的으로 南北住民間 共同體意識 확산과 주민통합을 주도해야 할 것이다.

지방행정체제라는 점에서 남북한간 地方行政 組織의 統合에 대한 논의를 보다 具體化시켜 分野別 細部課題 硏究를 推進해야 하며, 구체적인 推進戰略 등도 檢討해야 할 것이다. 또한 北韓의 落後된 地方行政體制를 情報化 時代에 副應하는 現代組織으로 변화시킬 수 있도록 각종 行政法規의 지원, 行政機資材 제공, 專門人力의 派遣 및 敎育 支援 등을 추진할 필요가 있다. 이를 위해서는 段階的 行政統合戰略을 토대로 韓半島 統一環境을 개선해 나가면서 쌍방간 和解·協力을 增進시켜 나가는 한편, 統合協議機構 設置, 남북한간 行政組織과 公務員의 交流·協力 擴大, 地方自治團體間 姉妹結緣 促進, 北韓行政專門家의 養成 등을 실천해 나가야 한다.

남북한간 行政組織의 統合은 어떤 방식으로 統一하든지 간에 마지막 단계에서는 전면적인 行政組織 통합으로 歸結될 것이다. 따라서 南北統一의 機會가 언제 어떤 形態로 닥치더라도 이를 놓치지 않고 포착할 수 있도록 우리사회 發展의 中樞的 역할을 해온 行政組織이 統一福祉國家의 基盤을 다져 나갈 수 있도록 노력해야 할 것이다. 또한 短期的으로는 統一後遺症이라 할 수 있는 諸般問題들을 克服하는데 있어 일단 統一政府가 앞장서야 하겠지만, 長期的으로는 地方行政體制가 남북한 주민들의 支持와 參與를 통해 民族統合을 이끌어나가야 할 것이다. 이에 필요한 여러 가지 實踐課題들을 지금부터 具體的으로 檢討하며, 關聯 法令의 整備와 制度構築, 人力養成 등을 서둘러야 한다.

After the unification of the two Germanies there has been a variety of suggestions for the tasks to be prepared for the unification of the two Koreas. The efforts to be prepared for the unification would reduce the unification cost and minimize the negative side-effects after the unification. Particularly, ways of reducing the possible psychological conflicts between the people of the two sides, South and North Korea, need to be searched and prepared from now on. In the German case, the peaceful and enviable process of unification has been shadowed by the conflicts between the people of the two sides. In this vein, the change and the reconstruction of the local administration system will play an important role, since local governments are the first authorities concerned for the harmony and well-being of the residents.

Researches on the desirable model of local administration system after the unification have been very limited both in numbers and varieties, because the local administration system could be drawn only after the Constitution and the state structure are definitively decided. In other words, the local administration system depends on the variables and environments of the unification, and the demands from the people. However, it is not impossible to draw a desirable model for the local administration system, based on the differences and similarities of, and the laws and institutions related to, the local administration system of the two Koreas now. The purpose of this article is to search and draw a desirable model for the local administration system for the integration of the people after the unification.

The local administration system for the integration of the people is the system that the local people put their trust on, and that the people can equally increase their benefits from. The local administration system is the first stage where the people articulate their demands and supports, and expect the results, and evaluate the efficiency of governance. The local administration system needs to guarantee the adequacy of law-enforcement measures, the promotion of local economy, the efficiency of personnel management, and the transparency of policy making procedures.

After the unification, the demands from the residents of former-North Korea would certainly increase, but the supply for them will be restricted by the principle of the scarcity. If the local administration system is not properly set up to respond to the demands, or there occurs the injustice and discrimination within the system, the dissatisfaction of the northern residents may develop into manifest conflicts between the residents of former-South and former-North Korea. Therefore, the building of the adequate and capable local administration system is the first step to integrate people of the two sides.

In constructing the local administration system for the integration of the people, the internal characteristics of the local government including the administrative personnel, functions, and finances are to be taken into account as well as the external characteristics of the province including the side and geography, the administrative echelon, and the administrative organizations.

In short, the local administration system after the unification should be based on a simple administrative structure with a two-or-three level of echelon and cover a wide area of a region. The residents should participate in the operation of the local government. In the drawing of the administrative system or local parliament system, the distinct nature of the northern provinces and northern residents should be taken into account. The local administration system should be developing and self-reforming, so it will meet the 21st century's requirements of digitalization and information.

In order to prepare for the local administration system after the unification, many tasks should be carried out from right now on. First,the present local administration system needs to be strengthened in power and expanded in size to fit in the era of globalization and information. Secondly, the laws and institutions related to the local administration should be overhauled. Third, the specialists on the local administration should be increased in numbers and in qualities. Also, the finance for the local administration is to be expanded.

In addition to these tasks, there remain further preparation measures for the unification. Training the agents who shall take charge of the rebuilding of the local system in the northern province is of the foremost importance. Examining existing laws and preparing a new law on the local administration is the next step. Establishing sisterhood between municipalities of lower level of the two sides could be an easy step forward.

The local administration is the first system through which the people formulate the sense of community and collective identity. The local system is the core of the integration of the people. Therefore preparation for the local administration system for the integration of people should attract more attention.

第1章 序論 1

第1節 硏究의 目的 1

第2節 硏究의 範圍 및 方法 3

第3節 硏究分析의 틀 5

第2章 住民統合을 위한 地方行政體制의 意義와 外國事例 10

第1節 住民統合을 위한 地方行政體制의 槪念 10

1. 統合의 槪念과 類型 10

2. 住民統合을 위한 地方行政體制의 槪念 13

第2節 統一後 行政環境 變化와 住民葛藤 15

1. 統一後 地方行政體制의 役割變化 15

1) 統一韓國의 行政環境 變化 15

2) 統一後 地方行政體制의 役割 變化 16

2. 統一以後 예상되는 南北住民間 葛藤樣相 21

1) 統一以後의 混亂과 葛藤 形態 21

2) 南北住民 葛藤의 特殊性 25

3) 북한주민의 生活과 價値觀 27

3. 北韓離脫住民의 南韓社會 적응 31

1) 北韓離脫住民 現況 31

2) 北韓離脫住民의 南韓社會 適應 33

第3節 外國의 事例와 示唆點 38

1. 分斷國의 統一後 地方行政體制 改編 38

1) 獨逸 38

2) 예멘 41

3) 베트남 44

4) 示唆點 48

2. 住民統合 支援政策 58

1) 獨逸 58

2) 美國 65

3) 이스라엘 71

4) 示唆點 72

第3章 南北韓 地方行政體制 現況 74

第1節 南韓의 地方行政體制 74

1. 中央과 地方關係 74

2. 地方行政區域과 階層構造 77

1) 地方行政區域의 沿革과 現況 77

2) 地方行政 階層構造 81

3. 地方行政機構 83

1) 地方議會 85

2) 自治團體長 86

3) 特別地方自治團體 87

第2節 北韓의 地方行政體制 88

1. 中央과 地方關係 88

1) 國家機關 組織原則 88

2) 中央과 地方關係 90

3) 地方行政體制의 特性 92

2. 北韓의 行政區域과 階層構造 98

1) 行政區域 變遷過程과 現況 98

2) 地方行政 階層構造 101

3. 北韓의 地方行政機構 102

1) 地方行政機構 變遷過程 102

2) 地方行政機構 103

第3節 南北韓 地方行政體制의 特徵比較 106

1. 中央과 地方關係 比較 106

2. 南北韓 地方行政體制의 比較 108

1) 行政區域 108

2) 地方行政階層 109

3) 地方行政機構 110

3. 南北韓 地方行政體制의 問題點 111

1) 地方行政區域의 問題點 111

2) 地方行政階層의 問題點 113

3) 地方行政機構의 問題點 115

第4章 統一後 住民統合을 위한 地方行政體制의 模型 117

第1節 地方行政體制의 統合方向 117

1. 行政統合의 意義 117

2. 地方行政體制 統合의 內容과 推進原則 119

3. 地方行政體制 統合의 기본틀 123

第2節 地方行政區域과 地方行政階層의 改編 124

1. 地方行政區域의 改編 124

1) 地方自治團體의 改編 124

2) 廣域自治團體의 改編 126

2. 地方行政階層 改編 127

1) 階層의 數 改編 127

2) 大都市 區의 問題 128

3) 邑面洞 및 里統의 存置 問題 130

第3節 地方行政機構의 改編과 行政人力 管理 132

1. 地方行政機構의 改編 132

1) 行政機構의 構成과 選擧 132

2) 地方議會의 改編 136

3) 執行機關의 改編 141

4) 特別地方行政機關과의 관계 재정립 144

2. 地方行政人力의 體系的 管理 148

1) 機能別 公務員定員 管理模型 도입 148

2) 人力管理關聯 法令整備 149

3) 段階的 人力管理對策 樹立 152

第5章 地方行政體制 模型 構築을 위한 推進戰略 158

第1節 統一의 展望과 段階別 統合戰略 158

1. 南北韓 統一에의 接近方法 158

1) 段階的 統一의 必要性 158

2) 南北韓 통일시나리오 160

3) 한반도 統一環境과 分斷構造 改善 162

2. 南北韓 統合促進 노력 163

1) 南北韓 協力關係 개선 163

2) 段階別 行政統合戰略 樹立 167

3) 社會統合 차원에서의 북한이탈주민支援對策 169

第2節 地方行政體制 改編을 위한 부문별 推進戰略 172

1. 地方自治制度 172

1) 和解ㆍ協力 단계 173

2) 南北聯合 段階 174

3) 統一完成 段階 175

2. 地方行政區域 및 階層構造 176

1) 和解協力 段階 176

2) 南北聯合 段階 177

3) 統一完成 段階 178

3. 地方行政組織 180

1) 和解協力 段階 181

2) 南北聯合 段階 182

3) 統一完成 段階 184

第3節 南北韓 地方行政體制 統合基盤 構築 187

1. 南北韓 行政分野 교류 협력을 위한 制度的 裝置 마련 187

1) 統合協議機構 설치ㆍ운영 187

2) 南北韓 行政組織 및 公務員간 교류ㆍ협력 확대 190

2. 地方自治團體간 姉妹結緣 촉진 191

1) 姉妹結緣과 交流協力 191

2) 南北地方自治團體간 交流指針의 制定 194

3) 地方自治團體간 자매결연 推進戰略 수립 195

3. 북한 行政專門家의 養成 195

1) 통일대비 行政人力의 양성 및 관리 196

2) 民間次元의 북한전문가 네트워크 형성 198

3) 북한 관련法ㆍ行政 專門家 활동 支援 198

4. 統一後 地方行政體制 改編에 대비한法ㆍ制度 보완 198

1) 行政體制 統合에 대비한法令 검토 198

2) 統一後 상황에 맞는地方自治法의 보완 200

3) 中央과 地方自治團體간 財政配分문제 개선 203

第6章 結論 205

參考文獻 208

국문초록 217

ABSTRACT 220