본 연구의 목적은 향후 한반도에서 위기상황 발생시 한·미 안보협력제체하에서 위기관리 전략과 한·미 양국간 협력방안을 제시하는 것이다. 이러한 관점에서 먼저 미국의 한반도 위기관리 전략을 도출하기 위하여 한국전쟁이후 발생한 주요위기사례중 국제적 위기요건을 갖춘 6건의 주요사례를 선정하여 분석해 본 결과 미국의 국익이나 국민 또는 재산이 포함되어 있는 경우와 그렇지 않은 경우 한미간의 위기에 대한 인식과 위기관리 과정에 현격한 차이가 있었다. 먼저 위기인식에서 전자의 경우에는 미국에 대한 중대한 도전으로 간주한 반면 후자의 경우에는 단순한 무장공비사건이나 테러, 정전협정위반 등으로 인식하였다. 그에따라 위기관리 과정에서도 전자의 경우에는 미국이 주도적으로 강력하게 대응한 반면, 후자의 경우에는 한국이 강력한 응징보복을 주장하였음에도 불구하고 소극적이고 미온적으로 대처하였으며, 또한 정전협정의 유지와 이를 위반한 경우 원상회복을 위한 조치의 책임을 가지고 있는 유엔군 사령관이 후자의 경우 후속처리를 한국군이 전담하도록 하였고 작전통제권을 한국군이 환수한 이후에는 그러한 경향이 더욱 현저하였다. 또한 모든 경우에 보복응징은 배제시켰으며, 한국군이 단독으로 보복할 것을 우려하여 이를 자제시키기 위한 권고와 작전통제권을 통해 통제하였다. 미국이 이러한 위기관리 성향을 보인 것은 한·미 관계의 특수성때문이다.
미국은 한국의 해방자(liberator), 국체의 창립자(creator), 군사적 후원자(protector)로써 한반도의 영토적 현상유지(territorial status quo)를 시켜야 할 의무와 이를 위한 조치를 정치 군사적으로 취할 수 있는 권리도 함께 유보하고 있고 이를 주한미군과 한·미 연합사 및 작전통제권을 통해 행사하고 있다. 따라서 미국은 한반도에서의 위기관리 전략을 수행함에 있어 냉전기에는 소련의 위협을, 탈냉전기에는 동북아 지역 주변3국(러·중·일)과의 이해관계와 세력균형을 최우선적으로 고려하여 한반도의 현상을 유지하는데 목적을 두었기 때문에 위기를 확대시키지 않도록 보복응징을 자제시켰던 것이다. 향후에도 미국의 한반도 위기관리 전략은 과거와 유사한 형태를 유지해나갈 것으로 판단된다.
다음은 세계전략적 차원에서 미국의 위기관리 전략을 알아보기 위하여 걸프전쟁과 아프간전을 분석해 본 결과 탈냉전기 미국의 군사개입은 주로 미국의 세계적 지도력 행사에 도전하거나 지역의 세력균형파괴 및 미국의 안보나 사활적 이익에 직접적인 도전이 되는 경우 이루어 졌음을 알 수 있었다. 특히 9.11테러 사태이후에는 테러와 대량살상무기(WMD)의 연계차단에 중점을 두고 억제의 차원을 넘어서 예방적 선제공격을 불사한다는 강경한 태도를 견지하고 있다.
한편, 2000년 6월 역사적인 남북정상회담을 계기로 남북한은 교류와 협력에 대 전환점을 이루었으며 북한의 핵 개발시인(2002. 10)이후에도 이 기조는 이어지고 있다. 그러나 분명한 사실은 이러한 표면적·정치적 화해와 협력이 이루어지고 있음에도 불구하고 북한의 대남 적화통일전략에는 조금도 변화가 없으며 군사적 위협(전략, 능력, 배비, 의지 등)역시 과거와 조금도 차이가 없다는 점이다.
그러나 통일은 韓民族에게 있어 至上명제이다. 따라서 활성화되고 있는 現今의 남북한 교류·협력 기조는 유지시키되 북한의 위협이 엄연히 존재하고 있음을 인식하여 확고한 안보정책을 우선시하고 한·미 연합작전체제를 굳건히 유지한 상태에서 통일정책을 추진해 나가다 보면 한반도에도 통일의 날이 반드시 도래할 것이다. 통일의 전개 과정은 현상태로부터 평화적 현상타파기를 거쳐 통일국가건설기로 변화되어 갈 것이다. 이 과정에서 위기요인은 ①북한 및 주변국으로부터의 안보상 위협, ②북한의 핵 및 미사일 등 대량살상무기(WMD)에 의한 위협, ③북한의 내부분열 또는 체제붕괴등의 우발사태 발생, ④평화의 정착 및 통합과정에서의 혼란발생 등이다. 이러한 위기요인을 평화적이고도 안정적으로 관리해 나가기 위해서는 미국의 지원과 협조가 필수적이다. 왜냐하면 미국은 한·미 관계의 특수성으로 인하여 앞서 언급한 한반도에서의 의무와 권리를 유보하고 있으며, 현실적으로 세계유일 초강대국으로서 통일의 전 과정은 물론 통일이후까지 한국이 주도적 통일을 이루어 가는데 강력한 정치군사적 기반을 제공해 줄 것이기 때문이다.
결론적으로 向後 한반도에서 평화적이고 안정적인 통일국가를 만들어 나가기 위해서는 위에서 기술한 위기요인을 관리해 나가는 과정에서 한·미가 유기적인 공조관계하에 공동으로 다음의 문제를 해결해 나가야 한다.
첫째, 위협에 대한 대비이다. 한국에 대한 위협의 주체는 통일이전까지는 북한이, 통일이후에는 주변국이 될 것이다. 모든 경우에서 위협에 대비한 안보태세유지의 핵심은 한·안보협력제체가 되어야 한다. 이를 위해 남북한 관계변화 및 한국내 반미감정 확산, 미국내 염한감정 형성 등에 신중히 대처하고, 주한미군의 일방적인 감축이나 철수, 對韓 군사공약이 약화되지 않도록 중장기적인 관점에서의 한·미당국간 협의가 이루어져야 하며 한국은 주한미군 및 한·동맹관계에 대한 비전을 제시할 수 있어야 한다.
둘째, 핵 및 미사일 등 대량살상무기(WMD)문제의 해결이다. 북한의 WMD는 남북한만의 문제가 아니라 동북아지역의 군비경쟁 촉발요인이 되어 지역안정을 크게 해칠수 있으며, 특히 9.11사태이후 미국의 反테러전쟁의 핵심 척결대상이 됨에 따라 한반도를 위기에 처하게 하고 있다. 이 문제는 한국안보에 실질적이고 시급한 현안이며 미국의 세계전략수행상 위험요인이 됨으로 한·미가 긴밀한 공조하에 압박과 보상(당근과 채찍)을 적절히 구사하는 한편, 핵 비확산과 미사일 문제에 공동의 이해를 갖고 있는 주변3국과도 긴밀히 협조하여 핵의 동결 및 최종적으로는 포기하도록 유도하고 미사일 개발을 저지해야 한다.
셋째, 북한의 내부분열 또는 체제붕괴등 우발사태에 대한 대비이다. 북한이 지금은 어느정도 통제능력을 회복한 듯 하나 최근 3년간 탈북자의 수는 매년 2배정도 증가하고 있으며 이미 북한을 탈출하여 중국 및 제3국에 체류하고 있는 탈북자의 수는 수십만명에 달하고 있는 것으로 알려지고 있다. 2002년도 한해동안 북한이탈주민의 한국내 입국자수는 1천명이 상회할 것으로 전망되는 등 북한내 내부분열 및 체제붕괴가능성을 배제할 수 없다. 따라서 이에 대한 우발대책(contingency plan)을 한·미 공조하에 범 정부적으로 수립할 필요가 있으며, 제3국에 피난민 캠프를 설치하는 등의 대책강구가 필요하다.
마지막으로, 평화의 정착과 통합과정의 평화적, 안정적 관리이다. 한국 및 외부의 경제적 지원과 협력으로 북한체제가 안정되고 김정일정권의 입지가 강화될 경우 적대관계로의 회귀가능성, 통합과정에서 자유민주주의와 시장경제체제에 반발하는 세력의 결집 또는 무장세력화, 한반도에 자국의 이익에 반하는 통일한국의 등장을 반대하는 주변국가의 통일방해 등 많은 장애요인이 가로 놓여 있다. 따라서 한국은 주변4강과 우호적인 관계를 지속적으로 유지하면서 통일의 당위성과 통일한국이 주변국에게 위협이 되지않을 것임을 설득하는 적극적인 외교를 펼쳐나가야 하며, 특히 한국이 주도적으로 통일을 이루어 가는데 있어 미국이 확고한 정치·군사적 기반이 될 수 있도록 굳건한 동맹관계를 유지해 나가야 한다. 한편 통일과정에서 북한의 위협에 대한 평가와 주한미군의 역할문제등의 변화요인에 따라 한·미 동맹관계의 성격변경에 대한 논의가 따르게 될 것이다. 이 과정에서 우리가 반드시 유념해야 할 사항은 앞서 살펴본 한·미관계의 특수성에 따라 미국의 입장이 고려된 한·미간의 협의와 합의하에 동맹관계의 변화가 있어야 한다는 사실이다.
The purpose of this research is to propose a crisis management strategy and a cooperation measure between ROK and the US under the ROK-US security cooperation systems in the case of contingency situation. In an attempt to delineate the US strategy in crisis management, based on an analysis of 6 main cases that contain international crisis factors since the Korean War, the research found differences in views in recognizing and dealings of ROK-US contingency situations depending on direct involvement of interests of the US, its citizens and properties. First, while the US considered a close engagement of the US or its national interest due to a crisis as a direct and serious challenge against the US, the US scrubbed off encounters with the less significant US stake as a mere local armed conflict, an act of small-scale terrorism, or a violation of armistice agreement. Accordingly, during a crisis management, while the US dealt with the former situations more dominantly, it responded in more lukewarm manner in the latter situations despite the strong request by the Korean government. The same tendency also exhibited in maintenance, or violation, of armistice agreement; Commander of United Nations Command, who holds main responsibilities for restoration efforts, delegated follow-on actions to the ROK forces, and such tendency grew thicker after the ROK forces received operational control. In addition, in all cases, the US ruled out any retaliatory actions, and even recommended against such actions be taken by restricting operational control. Such crisis management tendency holds because of the unique attribute in the ROK-US relation.
The US bears the responsibilities of acting as the liberator from oppression, the creator of Korea's modern government body, and protector from military threats, thereby maintaining the territorial status quo. Simultaneously, it preserves the right to take political military actions, as well as operational control of USFK and the ROK-US Combined Forces Command(CFC). Since the crisis management strategy for the Korean peninsula was established in due considerations of the Soviet threats during the Cold War and balance of three major powers in the Northeast Asia (namely Russia, China, and Japan) during the post-Cold War, the US refrained from taking a retaliatory measure so that the crisis situation can be contained. Going forward, the US will likely maintain the traditional notion in implementing the crisis management strategy of the Korean peninsula.
Next, to observe the US crisis management strategy from a more global perspective, the research conducted an analysis on the case of the Gulf War and the military operations in Afghanistan. The result shows that the US military interventions were mainly geared to exercise its own leadership in an international setting, to disrupt the balance of regional power, or to counter against direct challenges that intimately involve security or critical interests of the US. Especially since the 9.11 terrorist attacks, the US focused on interdicting connections between terrorism and weapons of mass destruction(WMD), surpassing the scope of deterrence and implying willingness to conduct preemptive strikes if needs be. An interesting note here is that the same tonality persists even after the historic South-North Summit Talks in June, 2000, the ongoing inter-Korean exchanges and cooperations, and the recent admittance by North Korea on its secret nuclear development program (Oct 2002). What's clear is, despite the inter-Korean progresses (albeit on the surface and political) through reconciliation and cooperations, North Korea's dream of unifying Korea into a communist regime through military means, as well as its military threats (including strategy, capability, preparedness, and willingness), remain unchanged.
Unification remains the ultimate task to be fulfilled for the Korean people. Therefore, when the current spirit of South-North exchange and cooperation keep its course, a staunch security policy stays on top of agenda in awareness of existence of military threats from North Korea, and a sound unification process is implemented under the firm ROK-US combined defense posture, there will come a day when unification becomes reality for Korea and its people. Unification process will necessarily move from current stage to peaceful cessation of status quo to finally construction of a single, unified nation. During the process, potential crisis factors are ①security threats from North Korea and/or neighboring country, ②security threats coming from North Korea's WMDs, including nuclear weapons and missiles, ③social implosion within North Korea or other domestic contingencies, such as collapse of regime, and ④anarchy during peace and integration process. In order to resolve such potential contingency problems in a peaceful and stable fashion, close supports and cooperation by the US are mandatory. This is because the US holds both rights and obligations on Korean peninsula matters, due to the unique attribute to the ROK-US relations, and that the US, as the sole international superpower, will provide a strong politico-military stronghold throughout all processes of Korea's unification.
In conclusion, in order to establish a peaceful and stable unified country on the Korean peninsula, ROK and the US must together resolve the following issues under the flexible cooperative relation, when managing aforementioned crises.
First, preparation against threats. Main threats for Korea will remain North Korea until the unification and neighboring countries thereafter. In all preparations against those threats, the ROK-US security cooperation system must stay at core of the security readiness posture. In order to achieve this, the two countries must carefully deal with changes in the South-North relations, spreading of anti-American sentiment inside Korea, and potential negative sentiment towards Korea inside the US. In a more mid- to long-term perspective, both sides must closely coordinate to prevent unilateral reduction (or even withdrawal) of USFK and deterioration of military committment. At the same time, Korea must be able to propose a new vision for future of USFK and the ROK-US alliance.
Second, resolving North Korea's WMD problems, including nuclear and missile issues. North Korea's WMD problems not only pose threats to inter-Korean progresses, but may also trigger arms-race in the Northeast Asia and undermine the regional stability. Especially given the implication of 9.11 terrorist attacks, WMD have garnered main attraction from the US, further driving the Korean peninsula into danger zone. The problem of WMD is a realistic and urgent matter, which would hamper the international strategy implementation efforts of the US, if left unchecked. Therefore, in order to persuade North Korea to freeze, and ultimately abandon, the nuclear development program and the missile program, ROK and the US should closely cooperate and mix carrots and sticks harmoniously, while strengthening the common understanding against the proliferation and development of long-range missile with Russia, China, and Japan.
Third, preparedness against implosion and/or regime collapse. Although North Korea seemed to have managed tight control thus far, the outflow of refuge has been doubling every year for the past 3 years, with tens of thousands of illegal North Korean immigrants living in either China or a third country. In the time when more than a thousand North Koreans request asylum in South Korea, one cannot rule out social implosion or regime collapse in the poverty-stricken country. Therefore, a contingency plan must be in place under the ROK-US coordination at a government level, and establishment of refuge camp in a third country, for instance, maybe necessary.
Finally, integration of peace and a peaceful, stable management during the integration process. There exists a possibility that North Korea returns to hostile posture once regime stabilized and Kim Jeong-Il's position strengthened, thanks to, ironically, economic supports and cooperations from either Republic of Korea or other external source during the process. There exists a possibility, also, that a dissident faction within North Korea opposes to liberal democracy and market economy system and attempts to form a militant group. There exists a plenty of possibility that some neighboring countries, fearing potential power of a unified Korea, intentionally hinder integration of two Koreas into one.
Therefore, Korea must maintain friendly relations with four neighbors, convince them via diplomatic channels with a proper justification for unification, absence of ill will, and reaffirm the importance of the US role in the area of political and military stability in Korea's own effort to play the leading actor's role in the unification process. Simultaneously, there will follow an assessment of North Korea's threat during the unification process and a deep discussion on the changing role of USFK, and further, the nature of the ROK-US alliance. In due process, one thing that must stay clear is that the ROK-US relation must adapt to a new setting under the close consultation and agreement between the two countries upon reflecting the US position on key matters, given the unique situation of the ROK-US relations.
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