사회주의 경제관리체계의 분권화(Decentralization)는 중앙집권화된 계획경제 자체의 비효율성을 개선하고 극복하기 위해 추진된 정책 가운데 하나이다. 이러한 분권화에 대한 연구는 일반적으로 사회주의 경제개혁 과정에서 개혁 추진의 효율적 방법과 이를 둘러싼 정치적 선택과 갈등의 측면에서 진행됐다.
그러나 북한 사례의 경우, 정체된 현실과 맞물려 경제개혁과 관련된 경제관리체계의 분권화 논의가 미진한 상태다. 최근 들어 북한에서 진행되고 있는 분권적 현상에 주목하고 북한의 경제적 분권화 내용과 한계에 주목하는 연구들이 진행되고 있기는 하다. 그러나 분권화 개념 자체의 모호성, 과거 분권적 조치와 현재 조치들과의 차이에 대한 설명이 부족하다. 그리고 중국사례와 구분되는 북한의 분권적 현상의 특성이 체계적으로 설명되지 못하고 있다.
이러한 문제의 해명을 위해 본 연구는 우선 기존 사회주의 경제개혁 및 분권화 논의 내용을 토대로 사회주의 경제관리체계 분권화의 일반적 성격과 특성을 정리하였다. 그리고 분권화의 개념을 그 범위와 성격에 따라 권한분산(deconcentration), 권한위임(delegation), 권한이전(devolution)으로 구분하였다. 또한 경제개혁 단계별로 추진된 분권화의 주된 특징을 규명하여 계획개선 개혁 시기의 분권화의 유형을 행정적 분권화(권한분산), 시장사회주의 개혁 시기의 경우 경제적 분권화(권한위임), 체제전환 시기의 경우 정치적 분권화(권한이전)로 유형화하였다.
경제관리체계의 분권화 조치는 경제의 규모가 확대되고 사회경제적 조건이 복잡해지면서 업무가 세분화, 다양화, 전문화되어짐에 따라 불가피했던 조치라는 객관적 조건이 존재한다. 따라서 행정적 분권화는 경제개혁 조치와 상관없이 위로부터 행정적 효율성 향상을 위해 추진되는 것이기도 하다. 하지만 행정적 분권화는 지도부의 의도와 달리 계획경제 개혁의 필요성을 증가시키는 계기로 작용하게 된다.
이런 측면에서 볼 때, 개혁 초기의 분권화는 행정적 분권화의 성격을 갖는다. 중앙에 집중된 경제적 권한을 분산시킴으로써 지방 및 생산주체의 생산의욕을 고취시키고 관리의 효율성을 높이고자 했던 행정적 분권화는 경제의 중앙집권적 관리방식과 비교했을 때 대단히 개혁적이었던 것이 사실이다. 그러나 계획체계 내에서의 관리체계 변화는 지방이기주의 및 기관본위주의 현상을 심화시키고, 보다 적극적인 경제개혁의 필요성을 증가시킨다. 물론 이 과정에서 다시 중앙집권적 방식으로의 회귀도 일어나지만, 지속적인 경제침체는 보다 강도 높은 경제개혁을 요구하고 이를 뒷받침하기 위해 행정적 분권화에서 보다 진전된 경제적 분권화(권한위임)로 확대된다.
북한도 이러한 사회주의 경제관리체계 분권화의 일반적 현상에서 예외일 수가 없다.
북한은 1960년대부터 계획경제의 문제점을 인식하고 경제관리체계의 분권화를 통하여 계획경제 운영을 개선하려는 노력을 지속적으로 해왔다. 특히 북한은 중공업 우선의 성장방식에 의한 인민소비품 부족 현상을 완화하기 위해 1960년대 초반부터 지방에 의해 관리되는 지방공업의 발전을 강조하기 시작했다. 그리고 지방공업을 비롯한 지방경제의 발전을 위한 지역 자립구조를 형성하고, 1973년부터는 ‘지방예산제’를 실시해 왔다. 이러한 지방공업을 비롯한 지방경제 발전을 위한 지방기관의 역할 강조는 중공업 우선 성장방식의 보조적 역할로서 경공업의 육성과 소비의 문제, 그리고 도시와 농촌의 차이를 극복하기 위한 것이었다. 그러나 지방기관의 권한은 국가의 역할을 대행하는 대리인의 역할에서 벗어나지 못했다. 즉 지방기관의 역할 강화는 계획경제의 개혁이 아닌 계획경제를 보완하기 위한 조직적 변화로써 중앙의 권한을 지방 및 기업이 대행하는 행정적 분권화에 머물고 있었던 것이다.
행정적 분권화는 중앙정부의 일방적 국가경영에 대한 책임과 부담을 경감시키고, 정책결정권이 과도하게 집중되는 데에 따르는 위험부담을 분산시키는 효과를 갖고 있다. 한편으로는 분산된 의사결정권을 갖게 된 지방 및 기업의 자율권이 신장된 것이기도 하다. 그러나 당8228;국가는 독점적 자원배분권을 통해 이를 통제한다. 즉 당8228;국가는 분권화된 결정들을 움직이는 매개변수(독점적 자원배분권)를 완전히 장악함으로써 지방 및 기업에 대한 권한과 통제를 계속 실행할 수 있는 것이다. 결국 계획경제 틀 내에서 지방 및 기업은 당8228;국가의 역할을 대행하는 역할에 머물게 된다.
한편, 북한의 행정적 분권화도 다른 사회주의 국가들과 마찬가지로, 지도부의 의도와 달리 지방 이기주의 현상과 비공식적 흥정과 협상의 제도화를 강화할 뿐이었다. 결국 1970년대 들어 만성적인 현상이 되고 있는 경제침체라는 조건 속에서 이러한 문제 해결을 위해 지도부는 중앙집중화 또는 분권화의 확대라는 선택의 갈림길에 직면할 수밖에 없었다. 이에 북한은 1980년대 들어 지속적인 경제침체를 극복하기 위해 여러 가지 계획개선 개혁 조치들을 취하기 시작했다. 특히 경제관리체계의 행정적 분권화는 북한 당국이 공식적으로 부정하고 있었지만, 그 범위를 확대하는 형태로 나아가고 있었다.
북한의 행정적 분권화는 1980년대 들어 취해진 계획개선 개혁 조치들과 함께 확대됐지만, 중앙의 독점적 자원배분권을 여전히 유지하고 있었다. 이에 따라 지방의 역할도 1960년대에 규정된 역할에서 벗어나지 못했다. 그러나 인민생활 향상을 위한 경공업 육성정책이 실패하고, 1990년대를 전후해서는 약화된 식량난으로 인해 기본적인 먹는 문제 해결을 중앙 당국이 책임지지 못함으로써 먹는 문제 해결의 책임까지 지방이 떠맡게 된다. 즉 자력갱생을 통한 지방의 자립이 더욱 강요되기 시작했던 것이다. 그런데 북한 지도부의 입장에서 불가피했던 지방의 강요된 자립화는 지방정부의 자율성 확대를 비롯한 계획경제로부터의 이탈현상을 더욱 확대시켜 경제개혁의 객관적 조건을 강화하고 있었다.
북한은 배급제를 비롯한 공급체계의 붕괴, 가부장적 이데올로기의 약화 등 총체적인 국가능력 약화 경향 속에서 확대된 경제적 분권화 현상을 제어할 수 있는 경제적 수단을 확보하고 있지 못한 상황이다. 결국 북한 지도부는 지방의 자율권 확대를 제도적으로 뒷받침할 수밖에 없었다. 그러나 이러한 지방 자율권 확대를 행정적 분권화에서 경제적 분권화로의 확대로 해석하기에는 무리가 따른다.
북한은 중앙경제와 지방경제의 역할 분담을 더욱 제도화하고, 지방경제 활성화를 위해 어느 정도 지역 간 경제력 격차의 필요성을 인정하기 시작했다. 그러나 이러한 지방분권적 경향이 중국에서처럼 의미있는 역할(경제적 분권화로의 확대)을 하기 위해서는 우선적으로 재정개혁과 함께 지방공장 수준에서 시장지향적 활동이 보장되어야 한다. 지방정부가 독립적인 재정단위로서 지방지출에 대한 책임을 지고 그들이 보유하게 된 세입을 자유롭게 사용할 수 있는 권한의 보유가 필요하다. 또한 중국의 향진기업처럼 지방공장의 시장지향적 활동이 보장된다면, 지방정부 및 관료들이 기업가적 역할을 수행할 수 있는 기반이 마련될 수 있을 것이다. 그러나 아직까지 북한에서는 이러한 개혁이 추진되지 않고 있다.
경제적 분권화는 지방 및 기업단위들이 행정적 분권화보다 더 많은 의사결정권을 행사하도록 권한 분산을 넘어 권한을 위임하는 형태이다. 당8228;국가 입장에서는 독점적 자원배분권이라는 통제의 수단도 분권화 함으로써 지방 및 기업단위의 책임을 더 확대하고, 그 책임완수를 위한 조건을 마련해주는 것이다. 그리고 지방 및 기업에 대한 통제는 ‘계획’이 아닌 새로운 경제 지렛대, 즉 ‘시장’이라는 간접적 통제 수단을 활용하게 된다. 즉, 관료적 조정체계에서 시장조정체계로의 전환을 의미한다고 할 수 있다.
그런데 북한의 지방 분권화를 비롯한 개혁적 조치들의 수준은 이를 충족시키지 못하고 있다. 북한은 1997년 김정일 정권의 출범 이후 여러 가지 경제개선 조치들을 통해 경제를 정상화하기 위해 노력하기 시작했다. 그렇지만 그 수준은 중국의 개혁 초기와 비교해도 매우 제한적임을 알 수 있다. 그러나 분명한 것은 현재 북한의 경제체제는 부분적으로 ‘분권화된 계획경제’의 성격을 보여주고 있다는 것이다. 결국 북한 지도부는 1990년대 이후 변화된 사회경제적 현실을 인정하고 제도화함으로써 현재 시장개혁 추진의 출발선에 서 있다고 활 수 있다.
본 연구는 이같은 연구의 수행을 통해 북한 경제관리체계 분권화의 특성, 특히 지방 분권화의 성격과 한계를 분명히 할 수 있었다. 또한 이러한 지방 분권화를 비롯한 경제관리체계 분권화가 북한의 경제개혁 과정에서 촉진변수로 작용하기 위한 조건들을 중국의 경험에 비추어 제시할 수 있었다.
그러나 본 연구는 북한의 분권화 정책 및 경제개혁 추진과정에서의 개혁 지지세력과 반대세력들간의 갈등과 경쟁, 그리고 조정의 과정에 대한 설명에 있어 일반적 경향성을 제시하는데 머물고 말았다. 이 부문에 대한 연구는 여전히 본 연구의 과제로 남을 수밖에 없다.
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