우리나라 역대정권의 통일정책은 70년대 이후 기능주의적 접근을 바탕으로 하고 있다. 정치적으로 민감하지 않은 경제, 사회, 문화 분야에서의 교류와 협력을 강화해 정치적 분야로 확대한다는 방안이다. 이에 반해 북한은 연방제 통일방안을 고수하고 있다. 연방제 방안은 국가 간의 공동체 형태이며 주권은 연방에 있다. 연방과 회원국 사이에 권력이 배분되며 연방의 의사형성과정에 회원국의 참여가 가능하다.
남과 북은 이러한 차별된 통일정책에도 불구하고 한반도 통일을 점진적으로 이루어간다는 명분을 내세워 지난 반세기에 걸쳐 남북대화를 통해 5가지 합의사항을 체결했다. 1972년 7.4 공동성명을 시작으로 남북기본합의서, 한반도 비핵화공동선언, 6.15 공동선언과 10.4 선언이다. 상기 5대 합의사항에는 남북 신뢰구축, 교류 협력강화, 상호비방중지와 같은 전제조건이 제시되어 있고 이를 바탕으로 한반도 통일의 기반을 조성해 간다는 내용이 포함되어 있다.
그러나 2009년 5월 현재 남북관계는 지난 5대 합의사항이 무색할 정도로 악화일로에 있다. 아니 5대 합의사항은 사문화 되었다고 해도 과언이 아니다. 북한은 비핵화 공동선언에도 불구하고 2006년 핵실험을 감행한 데 이어 2009년 4월 5일 장거리 미사일, 그리고 5월 25일에는 2차 핵실험을 감행해 위기상황을 조장하고 있다. 유엔 안보리는 북한의 도발에 대해 유엔 안보리 대북제재결의안 1718호를 위반 한 것이라고 강력히 규탄하고 보다 강력한 대북제재안 1874호를 만장일치로 채택했다.
남북관계도 살얼음판을 걷는 것 같다. 금강산관광사업과 개성관광사업이 중단된 데 이어 개성공단사업의 미래도 불투명하다. 체제비방을 이유로 현대아산 직원을 세 달 째 억류하고 있고 아무런 접촉도 이루어지지 못하고 있다.
이렇듯 남북관계는 지난 반세기 동안 정치적 상황에 따라 악화와 호전을 반복해왔다. 북한에 가장 적대적이었던 박정희 정권 하에서 대화를 통해 최초의 합의인 7.4 공동성명이 발표되었고 군사정권의 연장이었던 노태우 정권 하에서 남북 기본합의서(남북 사이의 화해와 불가침 및 교류·협력에 관한 합의서)와 비핵화공동선언이 체결되었다. 그리고 역설적으로 북한에 가장 호의적이었던 김대중, 노무현 정권 하에서 핵 실험을 감행하고 서해상 북방한계선(NLL)을 침범해 서해교전이 있었다. 그리고 현 정부들어 한반도 긴장은 북한의 2차 핵실험으로 더욱 심화되고 있다.
이런 일련의 상황은 역대정권의 통일정책의 실효성에 의구심을 갖게 하고 있고 재검토를 요구하고 있다. 재검토 결과 우선 역대정권의 통일정책에 몇 가지 한계가 있다는 것을 파악하게 되었다. 그것은 우리의 통일방안이 이론적 한계에 직면해 있고, 국민통합의 한계와 남북 합의사항에 대한 한계와 이견을 도출하고 있다는 것이다.
그리고 재검토가 도출한 또 하나의 결론은 다음과 같다.
첫째, 한반도 통일은 남북대화를 통해 이룰 수 없다.
역사적 전례에서도 그렇듯이 극단적으로 상이한 체제의 통합은 대화를 통해 이룰 수 없다. 베트남, 예멘, 독일의 통일사례에서도 보듯이 남북 간 통일도 한 체제의 몰락을 전제로 함을 이해해야 한다.
둘째, 분단 상황을 효율적으로 관리하는 과정에서 통일의 기회가 도래한다.
분단 관리는 무엇보다도 핵 관리를 포함한 한반도의 평화적 관리와 90년대 중반 이후 끊임없이 반복되고 있는 탈북자 관리이다. 통일은 이러한 효율적인 분단관리의 결실이 될 것이다.
셋째, 통일을 염두에 둔 남북 사회통합을 대비해야 한다.
남북 간의 사회통합은 정치, 경제, 사회 전반에 걸쳐 보다 효율적인 체제를 선택하는 것이다. 사회주의 체제의 구습을 청산하고 통일된 사회가 지향해야할 시장경제체제의 틀을 갖추어야 한다. 이를 통해 북한경제재건의 토대를 닦아야 한다.
북한경제재건은 통일대비작업의 핵심이다. 과거 통일정책은 주로 정치적 통합에 초점을 두었던 반면, 통일에 대비한 경제적 측면인 북한경제재건은 상대적으로 소홀히 해 왔다. 하지만 북한의 경제적 재건에 대한 준비 없이 이루어지는 정치적 통일은 많은 부작용과 혼란을 초래하게 될 것이다.
북한경제재건은 성공적인 북한의 체제전환을 전제로 한다. 체제전환은 사회주의 계획경제 체제를 시장경제 체제로 바꾸는 일대 혁신작업이다. 따라서 그 부작용도 적지 않다. 체제전환을 추진하는 나라는 그 정책을 추진함에 있어 몇 가지 중요한 변수를 고려해야 한다. 무엇보다도 개혁 저항세력인 구 공산세력을 견제할 수 있는 개혁세력을 만들어야 하고 정직성과 투명성을 통해 국민의 신뢰를 얻어야 한다. 그리고 마지막으로 안정화 정책이 동반되어야 한다.
북한의 체제전환은 현 정권 하에서는 매우 서서히 추진될 것이지만, 그 과정 속에서 정권의 붕괴로 이어질 가능성도 배제할 수 없으며 결과는 남한과의 통일로 이어질 가능성도 크다. 이 경우 북한의 체제전환은 동독의 경우와 같이 남한에 의해 주도될 것이다. 이런 의미에서 동독의 사례는 우리에게 매우 귀중한 경험이다.
체제전환의 핵심은 화폐통합과 사유화이다. 화폐통합은 단순한 교환수단에 불과한 북한의 화폐를 남한의 원화로 대체하는 일이며 사유화는 공산당이 독점했던 인민재산을 민간에게 환원하는 일이다.
특히 사유화는 정치적으로는 구 사회주의 권력에 대한 심판의 의미와 함께 시장경제의 발판을 마련하는 기초공사와 같다. 체제전환이 확고한 기초공사 위에서 이루어진다면 과도기에 나타나는 혼란과 부작용은 능히 극복할 수 있다. 하지만 사유화도 제대로 이루지 못한 채 가격의 자율화, 대외무역개방 등과 같은 개혁 개방정책들이 추진된다면 그 과정에서 드러날 혼란으로 체제전환 자체가 장벽에 부딪힐 가능성을 배제하지 못한다.
북한의 체제전환은 7천만 통일한국의 미래를 좌우하게 될 역사적 과제가 될 것이다. 동유럽이나 동독에서 추진했던 사유화를 비롯한 체제전환 정책들을 연구해 이에 대비해야 한다. 특히 동독에서 범했던 시행착오를 잘 분석해 이에 대비한다면 북한의 체제전환은 성공적으로 추진될 수 있을 것이다.
Since the 1970s, the unification policies of the South Korean administrations have been based on functionalism. It sought strengthen cooperation and exchanges in areas that are not as politically sensitive such as the economic, social, and cultural fields and then to translate that momentum onto the political field. On the contrary, North Korea has been aiming to reunify by forming a federal state. A community of states forms a federal system, with the governing authorities residing in the federal state. Authorities are divided amongst the member states and the federal state, and the member states are allowed to participate in the formation of national policies.
Despite the apparent differences in their unification policies, North and South Koreas have been claiming that they were making gradual progress with regards to unification and that they have come up with the following five agreements through dialogue in the last 50 years: the 7.4 Joint Statement (1972), the Basic Agreement (on reconciliation, nonaggression, exchanges, and cooperation between the North and the South), the Declaration for the Denuclearization of the Korean peninsula, the 6.15 North-South Joint Declaration, and the 10.4 Agreement. These five agreements outline mutual confidence building, strengthening of exchanges and cooperation, and mutual nonaggression as the foundation for reunification on the Korean peninsula.
At the current point in time, the North-South relation is on a downward slope despite these five agreements. It would not be an exaggeration to say that these five agreements were dead and meaningless. North Korea is creating tension on the peninsula by completely disregarding the denuclearization declaration with a nuclear test in 2006, a long-range missile launch on April 5th, 2009, and a second nuclear test on May 25th. The United Nations Security Council has denounced North Korean provocations as violations of the UNSC Resolution 1718 and unanimously passed the UNSC Resolution 1874, which places stronger restrictions on North Korea.
The North-South relation is walking on thin ice. The tourism programs in Kumgang Mountain and Kaesung have been suspended, and the future of the Kaesung Industrial Complex remains uncertain. Since March 30th, 2009, a staff member of Hyundai Asan has been under arrest without any means for the South to get in contact.
Depending on the political atmosphere, the North-South relation has fluctuated drastically in the last half century. The most paradoxical aspect of the North-South relation is that the first agreement between the North and the South, the 7.4 Joint Statement, was issued under the Park Chung Hee administration, which was very hostile towards the North, and that the Basic Agreement and the Declaration for the Denuclearization of the Korean peninsula were made under the Roh Tae Woo administration, which was a military regime. On the contrary, the Kim Dae Jung and Roh Mu Hyun administrations, which were very friendly towards the North, had to experience military engagements in the West Sea as well as the North Korean nuclear test. The North-South relation is quickly deteriorating in the current administration with the 2nd North Korean nuclear test.
These facts demand a critical look at the unification policies of the past administrations and their effectiveness. After a careful assessment, it became clear that there are certain limitations on the unification policies of the past administrations.
First, history has shown that reunification cannot be achieved through dialogue. Examples of unification from Vietnam, Yemen, and German demonstrate that the unification between two drastically different political systems demand the collapse of one side, and the unification of the two Koreas will most likely not steer too far from these historic precedents.
Second, opportunities for unification arise when the division itself is managed effectively. Effective management of the division within the Korean context means the maintaining of peace on the Korean peninsula, controlling of the North Korean nuclear capabilities, and resolving of the North Korean refugee issue that has become a major problem since the mid-1990s. Only the proper management of the division itself will allow for the ideal conditions for unification.
Third, unification policies must take into account the issue of social integration. Social integration between the North and the South will be about choosing the more efficient political, economic, and social system and applying it to the entire society. A unified Korea must clear out the antiquated ways of socialism and set the conditions for a market-economy to blossom throughout the peninsula. This will set the foundation for the reconstruction of the North Korean economy.
The reconstruction of the North Korean economy should be at the core of the preparations for unification. The unification policies up until now have focused on the political integration and have neglected the economic integration side of the picture. The political integration and unification without any preparations for the reconstruction of the North Korean economy will lead to many negative side-effects and confusion.
The reconstruction of the North Korean economy depends on the transformation of the North Korean economy. Transitioning from the socialist planned economy to the market economic system involves a great deal of reforms; therefore, there may be large side-effects. In transitioning into a market economy, certain important variables must be taken into consideration. The reformist group must be able to restrain the outgoing communist groups, which will oppose all forms for reform, and it must obtain the full confidence of the general population through the demonstration of integrity and transparency. In addition to these variables, the transition must be accompanied by a stabilization policy.
Under the current administration, North Korea’s transformation will move along in a very slow pace; however, there is always the possibility of the regime collapsing and eventually resulting in the reunification of the North and the South. In this case, North Korea’s transformation will be led by South Korea, just as West Germany had done in their efforts to unify the East and the West. The German precedent serves as a valuable example for the two Koreas.
Monetary unity and privatization lie at the heart of the North Korean transformation. Within this context, monetary unity will mean substituting North Korean currency, which merely serves as a medium of exchange, with the South Korean Won, and privatization will mean restoring all the assets held by the Communist Party back to the general population.
Privatization will not only provide the foundation for the introduction of the market economy but also will serve to politically crush the outgoing communist regime. Confusion and negative side-effects can be avoided by establishing a solid foundation for the transformation. Without proper privatization prior to the reforms such as liberalization of prices and trade can lead to chaos and ultimately a barrier to the transformation itself.
North Korea’s transformation will be monumental task that will decide the fate of a reunified Korea. Historical precedents of privatization in Eastern Europe and East Germany will serve as excellent guidelines in preparing for North Korea’s transformation. A careful look at the trial and error in Germany’s case will provide tremendous help in successfully transforming North Korea.
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