본 연구는, 냉전종식 후 국제질서의 재편 속에서 군비경쟁의 당위성이 감소되어 군비통제의 대상과 영역이 확대되고 있는 상황에서, “한반도 군비통제 협상이 진전되지 못하는 이유는 무엇일까·”라는 의문에서부터 출발한다. 여러 측면들이 있을 수 있겠지만, 가장 중요한 요인으로 북한 핵문제가 남북한 군비통제 협상의 걸림돌로 작용하고 있다는 점과 남북한의 군비통제에 대한 접근방식이 상반적이고 배타적이라는 점을 지적할 수 있다.
이러한 상황에서 남북한과 주변4국이 참여한 6자회담의 「9·19공동성명」과 「2·13합의」는 ‘한반도 비핵화와 영구적인 평화체제에 관한 협상을 가질 것’을 합의하였다. 이에 비추어 볼 때, 북한 핵문제 해결과정에서 한반도 평화체제 구축문제 논의가 예상되어, 한반도 군비통제 문제에 대한 정책적 대비가 필요하다. 그리고 민족의 숙원인 통일도 남북한 군비통제가 선행되어야 순조롭게 이루어질 것이라는 예상은 자명하다고 할 수 있다. 따라서 본 연구는 한반도 군비통제를 위한 효율적인 접근방식의 수립에 목적을 두고 연관된 세부적인 문제들을 분석하였다.
본 연구는 먼저 군비통제의 이론적 관념화를 살펴보고, 현실적인 사례로서 유럽 재래식 군비통제협상을 분석하였다. 유럽의 운용적 군비통제는 Helsinki 최종합의서, Stockholm 협약과 Vienna 협약을 중심으로 검토하였고, 구조적 군비통제는 상호균형 감군협상(MBFR)과 재래식 무기감축협상(CFE)으로 나누어 고찰하였다. 이 같은 유럽의 경험적 사례를 한반도에 그대로 적용시킬 수는 없지만, 유럽의 협상과정에서 논의된 의제와 경험 및 교훈들은 한반도에의 적용가능성과 시사점을 제시하여 준다. 한반도 군비통제 추진은 협상의 ‘제도적 장치와 과정’을 마련하여 운용적 군비통제와 구조적 군비통제를 동시 병행적으로 추진해 나갈 필요성이 있는 것으로 이해되었다.
이어서 본 연구는 분단 이후 남북한이 군비통제와 관련하여 주고받았던 제안들의 내용을 검토하여, 북한은 군비통제를 정치적으로 접근하면서 대남 전략적 우위에 근거하는 적극적·공세적 입장에서 ‘포괄적 일괄’ 접근이라는 특성을, 한국은 신뢰구축을 우선하는 소극적·방어적 대응으로 실천 위주의 ‘점진적·단계적’ 접근이라는 특성을 지니는 것으로 파악하였다. 그리고 고위급회담, 정상회담, 국방장관회담, 군사회담 등에서 현실적으로 표출된 남북한의 군비통제협상 과정을 고찰하고, 쌍방의 정책과 입장 차이 및 협상관을 비교·분석하고, 양자의 접근가능성을 검토하였다.
북한은 ‘선 군비축소, 후 신뢰구축’이라는 원칙 아래 실현가능성이 낮은 무력감축, 주한미군철수, 군축과 평화보장 등을 내세우면서 단기간의 급격한 병력감축에 치중하는 ‘포괄적 일괄’ 접근을 고수해 왔다. 이에 반해 한국은 ‘선 신뢰구축, 후 군비축소’의 원칙으로 ‘정치적·군사적 신뢰구축→운용적 군비통제(군비제한)→구조적 군비통제(군비축소)’로 이어지는 ‘점진적·단계적인 접근’ 방식으로 대응해 왔다. 이는 남북간 군사문제의 해결에 앞서 경제·사회·문화 등 비군사적 부문에 교류와 협력을 통해 쌍방간 최소한의 신뢰를 조성한 다음, 정치적·군사적 신뢰구축을 이루고, 이어서 군비통제를 운용적으로 그리고 구조적으로 추진한다는 접근 방식이다.
이와 같이, 남북한이 군비통제의 상반된 접근방식을 고수할 경우, 향후 군비통제 회담이 개최되더라도 타협할 가능성은 적으며, 계속하여 평행선을 달릴 수밖에 없는 것으로 보인다. 한국의 점진적이고 단계적인 한반도 군비통제 접근방식은 북한의 급진적인 일괄타결 군비통제정책보다 합리적이고, 탈냉전기 이전에는 기여한 바가 크다고 평가되고 있다. 그러나 군비통제의 현실화는 상대방의 공식적 혹은 묵시적인 합의를 요구한다는 점을 감안할 때, 군비통제에 대해 상대방의 기본 입장을 전혀 인정하지 않고 각자의 상이한 접근 방안을 주장하고 있는 남북한의 경우, “방안 자체의 합리성이 과연 의미가 있는 것인가·”하는 실현가능성의 문제가 제기된다.
그동안 남북한이 군사문제에 대한 상호 입장을 조금씩 양보하고, 협상채널을 구축하고, 쌍방 정치지도자들의 의지가 담겨있는 협상을 계속할 경우에 접점 모색은 보다 현실적 가능성을 가지는 것으로 보인다. 초보적인 수준에서의 군사적 합의와 남북경제협력을 위한 군사적 보장 합의가 이를 보여 준다. 그러나 한반도 군사문제는 남북관계에서 검토되며, 동시에 주변 관련국들의 입장과 정책에 따라 상당한 영향을 받는 문제라고 할 수 있다. 따라서 남북한 관계는 물론이고, 한반도 국제안보환경, 주변 4강의 한반도 정책, 군비통제 분야 제도적 여건, 남북한 신뢰구축 및 평화체제 구축여건을 살펴보는 것은 한반도 군비통제를 검토하는데 필요한 작업이라고 할 수 있다.
본 연구는 현재 남북한간 군비통제의 상반된 접근방식 구도로는 의견 접근이 어렵다고 보고 ‘포괄적 병행 접근’을 제시하고 있으며, 이는 ‘정치적 신뢰구축→군사적 신뢰구축→군비제한(운용적 군비통제)→군비축소(구조적 군비통제)’라는 ‘점진적이고 단계적인 군비통제’ 방식과 다르다. 점진적·단계적 방식의 단계는 한 단계가 쌓여 상호 신뢰가 조성되면 다음 단계로 넘어간다는 것이다. 이러한 방식은 우리가 직면하고 있는 안보문제의 현실적 해결을 뒤로 미루고 있으며, 전 단계에서의 합의와 이행이 반드시 다음 단계에서의 합의와 이행을 보장할 수 없다는 문제가 있다. 그리고 북한의 ‘선 군비축소, 후 신뢰구축’ 입장과 간격을 좁힐 수 없어 남북한이 접점을 합의하지 못하는 상황을 고착화하고 있다.
포괄적 병행 접근은 북한이 주장하는 ‘포괄적 일괄’ 접근과는 다르며, 유럽의 MBFR과 CSCE 과정이 동시 병행적으로 진행된 것과 유사한 방식이다. 포괄적 병행 접근에서 이슈의 순차적 추진은 철저한 원칙이 아니고, 협상과정에서 경우에 따라서 순서를 뛰어넘거나, 또는 바꾸어, 탄력적으로 추진하는 전략에 의존한다. 따라서 지금까지 군비통제 분야에서 소극적·방어적 입장이었던 한국이 북한의 제안에 대해 적극적·공세적으로 대처·대응할 수 있게 된다.
본 연구가 제안하는 ‘포괄적 병행 접근’은 남북관계, 미북관계, 일북관계, 북핵문제 등 주변 안보상황 요소를 고려하여 남북군비통제 의제를 특성에 따라 정치적ㆍ군사적 신뢰구축, 운용적 군비통제, 구조적 군비통제로 구분하여 각각 담당 분과위원회를 만들어 포괄적 협상 추진구도 속에서 동시 병행하여 논의하고 군비통제를 진전시켜 나가는 방식을 의미한다. 본 연구는 한반도 군비통제에 적합한 세부추진 방안을 포괄적 병행 접근방식의 틀 속에서 시간적 흐름에 따른 추진체계를, ① 평화구축기, ② 평화공존기, ③ 통합추진기 등 3시기로 제시하였다. 그리고 각 추진체계 시기별로 이행해야 할 추진 세부방안을 ‘로드 맵’ 형태로 종합적으로 제시하였다.
평화구축기에는 군사당국자간 Hot-line 설치, 남북간 교류협력의 군사적 지원, 군사활동의 투명성증대조치 등이 정치적·군사적 신뢰구축분야에서 다루어지고, 운용적 군비통제 분야의 DMZ내 군사활동제한과 구조적 군비통제 분야의 군비축소 논의 천명 및 방어적 방위 개념 등이 논의될 수 있다. 평화공존기에는 신뢰구축 분야의 군사정보 교환확대 조치, 군 인사 교류·접촉 확대 등을 추진하며, 운용적 군비통제의 군사배치 제한지대 설정과 구조적 군비통제의 군사력 비대칭성 완화 조정 및 군비축소 방향 원칙확인 등이 동시 병행적으로 논의될 수 있다. 통합추진기에는 군사적 신뢰구축 분야의 지역안보대화 차원의 미래 통일 한국군 역할 토론, 운용적 군비통제 분야의 DMZ 장애물 제거 등을, 구조적 군비통제 분야의 재래식 무기 감축과 병력 감축 등을 논의하고 실시해 나갈 수 있을 것이다.
이와 함께 남북한은 군비통제 협상추진 초기부터 군비통제 검증사찰 분과위원회를 설치하여, 검증방법 및 절차를 수립해 나가야 한다. 검증방안은 남북이 상대방을 침해하지 않고 독자적으로 운용할 수 있는 독자검증방안과 상호 동의나 협조가 필요한 협력검증방법이 있다. 협력검증방법으로 고려할 수 있는 방안은 정찰위성 및 정찰항공기와 같은 공중정찰과 국가기술 수단에 의한 지상 재래식 감시 장비, 상주감시소와 현장사찰과 같은 현장검증 등이 있다. 남북한은 군비통제 추진과정에서 합의한 사항들의 이행 여부에 대해 철저히 확인하여, 군비통제의 효율성을 제고해야 한다.
본 연구는 남북한이 군비통제에 대해 표출하고 있는 상반된 입장의 간극을 좁히기 어려운 현실 속에서 보다 효율적으로 북한의 호응을 유도하면서, 한반도 군비통제를 주도적으로 추진하기 위해 고려되어야 할 제반 요소들과 이행과제들을 체계화하는 시도로 ‘포괄적 병행 접근’을 제안하였다. 본 연구가 남북한 군비통제 문제해결의 시발점이 되여 구체적이고 실천적인 추가 연구가 이어져 남북통일에 기여할 수 있기를 기대한다.
The departure point of present study is concerned with a situation, in which the arms control negotiations have failed to make some significant progresses in the inter-Korean relations. In the midst of reforming a new international order after the collapse of Cold War, arms race is neither a necessity nor a must for a country’s survival in international society. However, in the Korean peninsula remains a high layer of military tensions and a certain degree of direct confrontation in spite of repeated breakthroughs in economic exchange and cooperation between the two Koreas. The present study points out two factors. Firstly, the North Korean nuclear issue itself is a stumbling block for the arms control negotiations between the ROK and the DPRK. Secondly, there are some contradictions and fallacies in the existing approaches toward arms control between the two Koreas.
Theoretically, the arms control is quite often defined as “all forms of military cooperation between potential enemies in the interest of reducing the likelihood of war, its scope and violence if it did occur, and the potential, economic costs of being prepared for it.” As a contrary abstraction to arms race, the word, arms control, is an exhaustive notion which embraces confidence-building, arms limitations and reduction, demilitarization, and disarmament between the concerned states. It refers to all kinds of destructive weapons, military equipments and facilities, and their managing devices and systems. It also covers the concepts of both operational and structural arms control. The former focuses on how to prevent a state from falling into temptation of or making misjudgement of provoking a war as well from making an attempt to provoke a war, while the latter focuses on how to reduce or eliminate offensive capacity to provoke a war.
In order to delineate a desirable approach to the inter-Korean arms control negotiations, the experience of European arms control has been examined to draft some lessons and to test the feasibility of such lessons to the Korean peninsula. The European process of operational arms control has been analyzed by probing i) the Helsinki Final Acts, ii) the Stockholm Documents, and iii) the Vienna Document. Meanwhile, the structural arms control in Europe has been discussed by focusing on the negotiations of MBFR (Mutual and Balanced Force Reduction) and of CFE (Conventional Forces in Europe). The arms control negotiations in Europe which took place over a considerably long-term period provide many implications.
It is also essential, for the present study, to understand the historical reality of arms negotiation in the context of ‘what had been proposed and what had been counter-proposed’ between the two Koreas. Thus, those North Korean proposals concerning with arms control process have been surveyed, and the study finds that they are politically, instead of militarily, oriented and characterized as ‘a comprehensive package approach’, which calls for ‘firstly arms reduction, then confidence building’ in an active-aggressive attitude. Meanwhile South Korea responded to North Korean propositions in an inactive-defensive attitude, with the counter-proposal of ‘gradual and step-by-step approach’. Then, with the purpose of discerning the divergences and its accessibility between the two Koreas, the study scrutinizes arms control debates in the South-North Korean encounters, such as two Summit Talks, eight High-Level Talks, one Prime Minister Talk, two Defence Minister Talks, and numerous military conferences.
The issue of arms control in the Korean Peninsula should be viewed in the context of the South-North Korean relations. However, it is undoubtedly influenced by the stances and policies of neighboring countries, namely, the US, Japan, China and Russia. Therefore, the analysis focuses upon the security environment of Korean Peninsula, the policy attitudes of neighboring Big Four Powers around the peninsula, the institutionalized processes of confidence-building as well as arms control between the two Korea, and the peace regime construction in the Korean peninsula. This is to provide theoretical and empirical bases for a desirable approach in the inter-Korean arms negotiations.
The present study has inferred great difficulties to narrow the gap between the North Korean policy of ‘comprehensive package approach’ with ‘firstly arms reduction, then confidence building’ attitude and the South Korean policy of ‘gradual and step-by-step approach’ with ‘firstly confidence building, then arms reduction’ attitude. Thus, a new strategy--called ‘comprehensive parallel approach,’ which can arbitrate the two Koreas’ divergences, has been proposed in this study.
Deliberating over the South-North Korean situation and the security environments around the Korean peninsula such as the ROK-US ties, the US-DPRK and Japan-DPRK relations, and North Korea's nuclear controversies, the ‘comprehensive parallel approach’ refers to the device which divides the whole procedure of inter- Korean arms control issues into the three sub-fields of i) political- military confidence building, ii) operational arms control, and iii) structural arms control. The approach, then, establishes three sub- committees for the three sub-fields so that each sub-committee can deal with the relevant sub-field of arms control negotiations simultaneously.
In addition, a three-stage action plan, which is consisted of i) the peace building stage, ii) the peaceful co-existence stage, and the integration building stage, has been contrived within the context of ‘comprehensive parallel approach’. For each of the three stages, detailed measures for implementation are prudently discussed to present a form of progress roadmap. Finally, the ‘comprehensive parallel approach’ accentuates the importance and prominence of inspection-verification in the inter-Korean negotiations for the sake of enhancing the genuine breakthrough of arms control itself.
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