오늘날의 북한 체제를 정의하는 데 있어서는 크게 두 가지의 상반된 해석이 존재한다. 첫째는 북한이 일종의 병영국가 혹은 군사국가로 전환된 상태이며, 이로 인해 당의 대군 우위라는 공산권 국가의 일반적 속성은 적용되기 힘들다. 반면, ‘선군정치’에도 불구하고 조선로동당의 조선인민군에 대한 우위 및 통제라는 기본원칙은 변화하지 않았다는 반론 역시 만만치 않다. 그러나 이러한 견해들은 모두 북한 당·군 관계의 변화과정과 그 동인에 대해서는 설명력을 결여하고 있다. 북한을 ‘병영국가’나 ‘군사국가’란 개념에서 설명하는 시각으로는 왜 군부가 쿠데타를 통한 직접 통치를 행하지 않는지에 대한 설명이 불가능하다. 조선로동당의 대군부 우위에 입각한 설명으로 역시 군부와 구별되는 최고지도나 및 로동당의 가치와 이념이 존재하는지, 군부가 그러한 가치나 이념을 어떠한 방향과 수준에서 수용했는지를 제시하지 못한다.본 연구는 이러한 점을 감안, 북한 권력구조 내에서 군부의 역할과 정치적 비중이 당과 최고지도자 그리고 군부간의 상호작용과정에서 어떻게 변동되어 왔는가를 분석함으로써 북한 당·군 관계의 과거와 현 주소, 그리고 미래로의 이행방향을 종합적으로 평가·전망해 보는 것을 목적으로 하고 있다. 이를 위해 본 연구는 북한 당·군 관계 연구에 원용할 수 있는 분석틀을 구성하기 위해 기존 공산권 국가들의 당·군 관계 관련 연구들을 종합적으로 검토한 후, 펄뮤터(Amos Perlmutter) 와 리오그란데(William G. LeoGrande)의 공동연구의 1982년 연구에서 제시된 ‘연합’(coalitional), ‘공생’(symbiotic), ‘혼합’(fused)의 세 유형을 북한에도 적용할 수 있다고 보았다. 연합 관계는 당과 군부가 양자의 상호이익을 증진시키고 내외적 문제 해결에 있어 서로 협조와 조화를 이루되, 각자의 독립성을 존중받는 것을 중시하는 관계이다. 공생 관계는 연합 관계에 비해 보다 유기적인 당·군 관계를 반영한다. 당·군 양자는 체제의 안정과 대외 안보와 같은 문제들에 있어 포괄적인 협조관계를 형성하며 한 쪽의 생존이 다른 한쪽의 생존과 밀접히 연관된다. 중국이 그 대표적 예라 할 수 있다. 혼합 관계는 당·군의 명확한 구분을 짓는 것 자체가 매우 힘든 관계를 의미한다.본 연구는 북한 군부의 특성을 묘사하기 위한 보조적 개념으로 펄뮤터가 제시한 ‘전문직업 군부’(Professional Soldier), ‘혁명적 직업 군부’(Revolutionary Professional Soldier), 그리고 ‘집정관 군부’(Praetorian Soldier)의 개념 역시 활용할 수 있다고 보았다. ‘전문직업 군부’는 내부적으로는 응집된 집단의식을 지니고 외부적으로는 군사적 전문영역에 대한 배타성을 지향하나, 국가안보에 관계된 문제에는 민간정권과 협조적 태도를 취한다. ‘혁명적 직업 군부’는 전문직업 군부에 비하여 보다 이념 중심적이고 당에 대해 덜 배타적이며, 혁명적 성향의 민간정권이 지닌 가치들을 내면화하려 한다. 반면, 민간정권의 정통성과 효율성을 부인하면서 직접적으로 통치에 개입한다면 이는 ‘집정관 군부’에 해당한다. 또한, ‘연합’, ‘공생’ 그리고 ‘혼합’의 세 가지 당·군 관계 유형의 변화를 좌우하는 것은 군부의 ‘조합적 이익’(corporate interest)란 인식 하에 군부의 조합적 이익과 당의 이익과의 조정양상을 측정할 지표로 ① 북한 최고 권력구조 내 군부 인사들의 정치참여율, ② 북한 대내외 정책에 있어 군사적 목표의 반영, ③ 북한의 군비증강 추세와 북한 경제 운용에 있어 군사경제의 비중 등을 채택하였다.이에 입각하여 1945년 북한 정권 창건 이후 현재에 이르는 북한 당·군 관계를 분석한 결과 양자는 정권 창건기(1945～1950)에는 ‘연합’과 ‘공생’이 혼재된 관계를, 한국전쟁 및 그 이후의 권력투쟁기(1950～1958)에는 ‘연합’ 관계를, 그리고 빨치산 출신의 정치적 부상이 두드러진 1950년대 말부터 1960년대 말까지는 ‘공생’과 ‘혼합’이 복합된 관계를 나타내었다. 김일성에서 김정일로 이어지는 북한의 권력계승 과정에서도 북한 당·군 관계는 지속적인 변화의 양상을 보였다. 김일성의 1인 권력이 강화되고, 이에 따라 조선인민군이 조선로동당의 군대로부터 주석의 군대로 변화하기 시작한 1969년에서 1972년 사이 북한 당·군 관계는 ‘공생’ 및 ‘연합’이 혼재하는 관계로 회귀하였으며, 군부의 권력계승 지원이 본격화된 시기(1972～1986)에는 본격적 ‘공생’ 관계로 전환하였다. 그러나 권력계승체제가 안정기에 들어선 이후 김일성과 김정일은 군부의 과도한 정치적 영향력에 대한 견제를 시작하였으며, 이에 따라 1980년대 후반 이후 김일성 사망 이전까지 북한 당·군 관계는 ‘연합’ 관계로 변화되어 가는 양상을 보였다.이러한 추세는 김일성의 사망과 김정일 시대의 개막에 따라 다시 한번 중요한 변화를 맞이하게 되었다. 김정일이 대내외적 난국으로 인한 체제혼란의 위기에서 택한 ‘유훈통치’는 당·군 간 ‘공생’ 관계를 복원시켰으며, 1997년 ‘선군정치’가 표방된 이후 ‘공생’은 더욱 강화되었다. 1998년의 헌법개정으로 인해 국방위원회가 북한의 최고 주권기관으로 공식화되면서 군 역할은 제도화되었으며, 북한은 일종의 당·군 합일체제를 형성하게 되었다. 이는 펄뮤터에 의해 ‘공생’ 관계의 전형으로 제시된 중국의 사례와도 구별되는 ‘북한型 공생’의 시작을 의미하며, 이 관계 내에서 북한 군부는 단순히 당의 가치를 내면화하는 존재가 아니라 당과 거의 동등한 지위를 바탕으로 자신들의 이익과 노선을 반영하는 ‘이해당사자’(shareholder)로 변화하였다. 결국, 김일성 사망 이후 북한 군부는 펄뮤터가 제시한 기존 개념으로는 설명하기 힘든 새로운 유형, 즉 ‘혁명적 집정관 군부’(Revolutionary Praetorian Soldier)의 특성을 보이게 된 것이다.1945년 이후 북한 당·군 관계의 변화과정에 있어 가장 결정적인 동인은 최고지도자의 권력의지였다. 군부를 자신들의 권력 안정을 위한 도구로 활용할 것인가, 혹은 권력에의 잠재적 도전자로 인식할 것인가에 대한 최고지도자의 정치적 계산이 당·군 간의 역학관계와 군부의 정치적 위상 및 영향력에 영향을 미친 가장 뚜렷한 사례는 1970년대 이후의 권력계승과정에서 나타나고 있으며, 김일성 사망 이후 ‘선군정치’의 채택과 군부 역할의 제도화 역시 김정일의 정치적 고려로부터 출발한 것이었다. 즉, 광범위한 조직력과 강제력을 동시에 소유한 군부를 통치의 주요한 축으로 활용함으로써 김일성 사망 이후 자칫 이완될 수 있는 체제에 대한 통제력을 회복하려는 김정일의 구상이 군부중심체제의 출발점이 되었다고 볼 수 있는 것이다.정권획득 환경 및 대외관계 역시 북한 당·군 관계 변화에 영향을 미친 동인이었다. 특히, 소련의 지원에 의해 정권 창건이 이루어졌지만, 고위 지도자들이 이미 그 이전부터 항일투쟁에 종사하였다는 경험은 초기 북한 당·군 관계에서 ‘연합’과 ‘공생’이 혼재되는 데 중요한 역할을 하였다. 또한 정권 창건 초기부터 당·군 지도자간에 역할과 기능상의 분화가 이루어졌다는 사실은 이후 북한 당·군 관계에서 ‘연합’의 특성이 지속적으로 나타나는 한 배경이 되었다고 볼 수 . ‘분단체제’는 조선인민군이 ‘혁명적 직업 군부’로서의 속성을 지속적으로 유지하게 만듦으로써 ‘공생’의 특성에 기여했으며, 공산권 국가들의 관계 자체가 지니는 ‘국제성’은 당의 對군부 우위성이라는 기본원칙이 북한의 경우에도 변함없이 유지되게 만든 요인이었다.최고지도자 및 당의 주요 정책노선도 북한 당·군 관계에 일부 영향을 미쳤으며, 그 대표적 사례는 1960년대 중반부터 본격화된 군사·경제 병진정책이었다. 비슷한 설명이 1980년대 중·후반에서 1990년대 초반에 걸친 당·군 관계의 변화에서도 적용될 수 있다. 즉, 구조적으로 심각하게 왜곡된 경제구조를 시정하고 생산성을 증대하려는 최소지도자의 경제정책이 이 시기 군의 영향력 감소와 일정한 연관이 있다고 볼 수 있는 것이다.반면, 북한의 사례에 있어 대군 통제장치 자체는 당·군 관계 변화에 있어 별 다른 영향을 미치지 못한 것으로 볼 수 있다. 대부분의 대군 통제장치가 일단 당·군 관계상의 변화가 발생한 이후 사후적인 보장 메카니즘으로 활용되었기 때문이다. 당·군의 기능분화와 군부의 조합적 이익추구는 과거의 북한 당·군 관계 변화에서 큰 의미를 차지하지는 않았으나, 미래에는 그 영향력이 점차 증대될 것으로 예상되었다.‘선군정치’로 대변되는 북한의 당·군 합일체제는 개혁·개방의 지연, 군부의 영향력을 제도화시킴으로 인해 지속되는 잠재적인 정치적 불안정, 강·온 양면의 이중적 대남정책의 강화, 핵 이슈의 지속적 유지, 미·북 갈등의 가시화 등 북한의 정치 및 대외관계에 적지 않은 영향을 미쳤다. 이는 북한의 미래와 관련된 전망에 있어 중요한 함의를 지닌다. 군부의 고도의 정치화에도 불구하고 현 단계에서는 군부가 최고지도자인 김정일의 권력에 도전하는 직접적 정치세력으로 전환되기에는 여전히 무리가 있다. 현재 북한의 당·군 관계는 최고지도자와 당, 그리고 군이 상호 이념의 동질성과 이익의 공통분모 하에 결합된, 김정일을 정점으로 한 일종의 과두제에 가깝기 때문이다.중·장기적인 차원에서 김일성-김정일로 이어지는 시대에 비해 확실한 권력계승의 비전이 제시되지 않은 점, 대외적인 고립이 지속되는 상황 하에서 미국을 비롯한 외부세계의 적극적 ''정권변환‘(regime transformation)정책이 향후에도 추구될 것이라는 점, 최고지도자-군 간의 관계로 왜곡된 당·군 관계 속에서 군부가 미래에 행사하게 될 역할의 불투명성 등은 북한 정치에 있어서의 불안요인을 제공하고 있다. 최소한 현재로서는 김정일이 군과 큰 갈등 없이 공생적 관계를 강화하는 데 성공했다고 할 수 있지만, 60대 후반에서 70대에 이르는 한국전쟁 세대들이 은퇴할 시점이 가까워 온 현 시점에서 김정일로서는 또 다시 미래를 준비해야 할 필요성이 있기 때문이다. 그동안 ‘군부에 의한 쿠데타’ 가능성은 김정일 체제의 미래를 전망하는 데 있어 거의 빠지지 않고 등장하는 시나리오의 하나였다.이미 북한 군부는 여전히 ‘선군’의 가치에는 충실하되, 자신들의 조합적 이익을 관철하기 위해 정치력의 확장을 지속 기도하는, 펄뮤터의 유형화에는 포함되지 않았던 또 하나의 유형인 ‘혁명적 집정관 군부’로의 특성을 나타내고 있다. 만일 북한 내에 최고 지도자의 정통성을 훼손할 사건, 즉 체제난국이나 대외적 압력이 향후 2～3년 내에 더욱 가중될 경우 이러한 특성은 더욱 강화될 것이다. 때에 따라서 북한 군부는 정통성이 떨어진 최고지도자나 그 후계자 혹은 당을 대체하여 직접적으로 정치에 개입하게 될지도 모른다. 이 경우, 북한은 미래 공산권 국가의 사례에서 유일하게 ‘성공한 쿠데타’의 사례를 남기게 될 것이다.
The party-military relation of North Korea has been one of the most debatable areas in analyzing North Korean political system. On the one hand, some scholars regard North Korea as a ‘Garrison State'' or ''Military State.'' Under this definition, they evaluate that the Korean People''s Army (KPA) is the main actor in North Korean high-level decision-making process and the control of Korean Worker''s Party (KWP) over the military is only nominal. On the other hand, the others argue that the principle of communist party''s superiority over the military has been maintained even under the slogan of ‘Military First Policy’ (Seon-Gun-Jeong-Chi).Both of these arguments, however, failed to reflect the reality of the party-military relation in North Korea sufficiently. The former can not explain why KAP does not directly intervene in North Korean political process despite of its overwhelming power. At the same time, with the latter approach, we are not able to identify the factors that make the KPA to abandon its corporate interests and to obey KWP''s control.So the main purpose of this study is to suggest a reliable and valid explanation of current party-military relation in North Korea. For this purpose, this study analyzes the dynamics and implications of the changes in North Korea''s party-military relation since 1945 ― the year of the establishment of North Korean regime. This study applies three party-military types of communist countries that was suggested in the 1982 study of Amos Perlmutter and William LeoGrande (presented at American Political Science Review, Vol. 76, No. 4) to explain the party-military relation in North Korea ― ‘coalitional relation,’ ‘symbiotic relation,’ and ‘fused relation.’ It also refers to three military type of Perlmutter''s existing studies ― the Professional Soldier, the Revolutionary Professional Soldier, the Praetorian Soldier ― to explain the characteristics of KWP during a specific period of time.According to this study, the party-military relation in North Korea has been changed nine times since the regime establishment. And current status of North Korea''s party-military relation can be defined as ‘North Korean-type symbiotic relation under the ‘Revolutionary Praetorian Soldier.’ Using the concept of ‘Revolutionary Praetorian Soldier’ that was not suggested in Perlmutter''s original study or other studies, this study explains that today''s relation between KPA and KWP is very unique when compared with the cases of other communist countries and KPA takes the leading role in North Korean political process as the military under junta system in Latin American experiences. In current North Korean political system, the communist party and the military maintain a highly integrated system under which the function, ideology and the policies of both sides are closely synthesized. Furthermore, ‘the supreme leader-military relation'' is more appropriate rather than party-military relation for explaining the characteristics of North Korean political system.The most crucial factor that affected in the changes of party-military relation in North Korea has been the political intention or will of supreme leader ― Kim Il Sung and Kim J?ng Il. The environments of regime establishment and the foreign relations of North Korea also affected the changes of North Korea''s party-military relation. The status of ‘divided Korea'' and the ‘internationalism of communist countries’ was another main factors of the changes. The specific policy-line of supreme leader and KWP was one of the dynamics for change in specific period. The communist party''s political control over military, however, has not so much influence in North Korean case while Samuel Huntington and Morris Janowitz had regarded it as a main factor in communist party-military relations. The differentiation of the roles/functions of KWP and KPA could only have limited value in explaining North Korea''s party-military relation in specific period.The North Korean-type party-military relation has contributed in regime/system stability and the enhancement of Kim J?ng Il''s power in the short-term. Current party-military relation in North Korea, however, is not a fixed one. That resulted in several dilemmatic pending issues in North Korean political system and foreign relations including distorted power structure among North Korean political institutions, delay of reform, paradoxical policy toward South Korea, maintaining the ‘brinkmanship’ in the problem of Weapons of Mass Destruction, and the extreme confrontation with United States. In the mid/long-term, these implies the possibilities of political crisis.Because of excessive expansion of KPA''s political influence and role as well as the dependency of supreme leader''s political destiny on the military, the KPA might emerge as a Praetorian Soldier correlated with various political situations ― the weakening of Kim J?ng Il''s charisma and authority due to failed economy, the failure of Kim J?ng Il''s attempt to revitalize his ability to control over military sufficiently, the turmoil in the process of 2nd political succession, etc. In these future accidents, KPA might show an exceptional case in communist countries: a successful military coup.
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