한국통일에 있어서 정당의 역할 및 제도 연구
- 동서독 간의 선거조약과 관련하여 - 

국민대학교 일반대학원
법학과 북한법 전공
민 병 웅

이논문의 목적은 정당을 중심으로 동서독 통일을 재조명하고 시사점을도출하여 남북한의 통일과정에 반영하려는 것이다. 특히 동서독 선거조약에 비추어 남북선거합의서 초안을 작성하고자 하였다. 독일통일과정에서 정당은 동서독 체제의 이질성을 극복하고 통일완성의주역으로 결정적 역할을 하였다. 먼저 동독 주민들이 자발적으로 서독과 통합하기로 합의하는 과정에서 동서독정당들이 중요한 역할을 수행하였다. 동독의 공산당 정권이 붕괴된후 1990년 3월 최초로 실시된 자유 인민회의선거에서 동독 기민당을 주축으로 한 독일동맹이 승리함에 따라 동독 사민당과 함께 대연정을 출범시킴으로써 즉각적인 통일을 추진할 수 있었다. 이런 과정에서 서독의 정당들이 동독의 자매 정당에게 인적, 물적 지원을 아끼지 않았고 선거 캠페인에도 참여함으로써 동서독간의 정치적 통합을 이끌었다. 또한 ‘통일’이라는 정치적 목적을 달성하기 위해 동서독의 정당은 통일에 대한 국민적 의사를 결집시키고 협상주체로서 국가조약, 선거조약, 통일조약을 통해 제도적 합의를 도출하였다. 특히 1990년 12월 통일독일 총선거 실시를 위한 선거조약은 정치관계법제 통합의 기본 틀을 제공하였 - ix - 다. 그리고 1990년 12월 통일독일 총선거를 앞두고 동서독의 자민당, 사민당과 기민당이 각각 합당을 선언함으로써 동서독 정당통합이 독일의 정치통합에 밑거름이 되었다. 그리하여 1990년 10월 3일 동독의회가 동독이라는 국가를 해산하고 서독과의 영토 통합을 의결하고, 거의 동시에 서독의회가 동일한 안건을 가결시킴으로써 양국의 정치적 통합 절차를 마무리 지었다. 마지막으로 1990년 12월 통일독일 총선거에서 기민당의 승리로 통일정책의 정당성을 확인하였다. 일반적으로 독일의 통일과정에 대하여 이른바 ‘급진적 통일’, ‘흡수통일’ 로 평가한다. 그러나 본 연구에서 구체적으로 살펴본 결과 동서독 통일은시간적으로 긴박하게 진행되었을 뿐 거쳐야 할 단계를 모두 거치고 합의를 이뤄낸 ‘단계적 통일’, ‘합의 통일’이라고 재평가할 수 있겠다. 동서독관계가 남북관계와 유사한 점도 있지만 다른 점도 많다. 따라서동서독의 경험은 남북통일에 직접 적용되기는 힘들다. 그러나 그 경험이남북한의 정치통합에 중요한 사례로써 많은 시사점을 준다. 첫째, 동서독 정당은 1990년 3월 최초 자유 인민회의선거와 1990년 12월최초의 전독 연방의회 선거에서 통일에 대한 사회적 요구를 수용하여 이를 대표하는 기능을 수행했다. 둘째, 통일의 기반마련과 통일과정에서 필요한 정책들을 제시하고, 통일과 관련한 지식과 협상경험을 갖춘 유능한 정치인을 양성하는 것 또한 통일과정에서 정당에게 기대되는 기능임을 확인했다. 셋째, 서독정당의 동독정당에 대한 지원활동은 통일실현과정에서 동독지역 주민의 정치소외를 막고 참여를 유도해 통일을 촉진시키고 사회를 통 - x - 합시키는 역할을 하였다. 넷째, 정당은 통일과 관련한 교육기능을 수행하였으며, 통일에 관한 이슈를 만들고 통일에 관한 선호를 사회적으로 형성하는 역할을 하였다. 다섯째, 독일 통일이 모범적이라고 평가받는 또 다른 중요한 이유는 통일과정에 있어서나 통일 후 동서독 주민 간의 통합에 있어서 법치주의가 그토대를 이루었다는 점이다. 독일통일은 법치주의의 바탕 위에서 법과 제도의 통합으로 뒷받침되었다. 이념과 체제가 상이한 남북한의 정치체제하에서 자유민주적 기본질서에입각한 남북통일을 추진해야 하는 우리의 헌법적 한계를 고려할 때 독일통일방식이 시사하는 바는 매우 긍정적이다. 그래서 본 연구는 남북통일이 독일통일의 경우와 같은 경로를 거쳐서 진행될 것으로 전제하고 한반도에 적용하는 방안을 모색하고자 한다. 특히 남북 간에 정치적 통일과정에서 헌법과 정치관계법제의 변화와 정당의 역할과 기능에 초점을 맞춰 남북통일과정을 상정하려는 것이다. 첫째, 남북 정당은 선거에서 통일에 대한 사회적 요구를 수용하여 이를대표하는 기능을 수행하여야 할 것이다. 특히 북한의 최초 자유선거에서통일의 실현방안에 대한 다양한 논의를 정리하고 이를 결집시켜 선거에서북한주민들이 통일의 방식을 결정할 수 있게 하여야 한다. 둘째, 정당은 통일의 기반마련과 통일과정에서 필요한 정책들을 제시하고통일과 관련한 지식과 협상경험을 갖춘 유능한 정치인을 양성해야 한다. 남북통일이라는 정치과정에서 국가합의서를 통한 경제․사회통합의 기반확보, 선거합의서를 통한 정치통합, 그리고 통일합의서를 통한 남북법제통합의 완성 등 정당은 남북 간의 합의가 원만하게 도출될 수 있도록 역할을 하여야 한다. 셋째, 남한 정당의 북한정당에 대한 지원활동은 통일실현과정에서 북한지 - xi - 역 주민의 정치소외를 막고 참여를 유도해 통일을 촉진시키는 역할을 할것이다. 또한 남한 정당들의 대 북한 정치세력과의 연계는 남북간 이질성및 대중의 분단 정서를 축소시켜 사회통합의 역할을 하게 될 것이다. 이러한 지원 및 연계활동들이 제대로 수행되지 못한다면 조선노동당 또는그 후신정당들이 점차 영향력을 확대해 나갈 것이다. 넷째, 본 연구에서는 통일이후 북한지역의 정당제도 확립을 위한 지원방안을 구상해 본다. 특히 통일이후 민주화된 북한지역 및 통일과정의 피로를 해소할 수 있는 방안으로 민주시민교육을 정당이 주도할 것을 제안한다. 다섯째, 남한 정당이 통일과정에서 제 역할을 할 수 있도록 정당제도뿐만 아니라 직접 연관되어 있는 선거제도, 정부형태까지 관련제도를 검토해 본다. 특히 선거제도와 정부형태는 각각 독일식 혼합비례대표제 도입여부, 의원내각제 도입여부 등 정당 활동을 극대화 할 수 있는 제도도입 방향을 제시했다. 이는 현재 남한사회의 통합을 위한 정치개혁 과제이기도 하다. 마지막으로 남북 간의 정치통합을 위한 ‘남북 선거합의서’를 동서독 선거조약에 비추어 구상해본다. 본 연구에서는 ‘남북 선거합의서’ 초안을 통해 남북 간의 정치통합을 법치주의의 바탕 위에서 법과 제도의 통합으로뒷받침하고자 하였다.

제1장 서 론 1
제1절 연구의 필요성과 연구의 목적 1
제2절 연구방법과 연구범위 3
제3절 논의의 전제로서 통일방식 7
I. 남한헌법의 통일원칙 7
Ⅱ. 점진적·단계적 통일과 민족공동체 통일방안 8
Ⅲ. 급진적 통일과 동서독 법제통합 9
제2장 남북한 정당제도 10
제1절 정치체제와 정당제도 10
Ⅰ. 자유 민주주의체제와 정당제도 10
Ⅱ. 사회주의 체제의 정당제도 11
1. 사회주의 정당이론 11
2. 공산당의 권력구조상 특별 지위 13
제2절 남한 정당법제 14
Ⅰ. 헌법상 정당제도 14
1. 정당의 헌법적 역할과 기능 14
(1) 중개적 기능 15
(2) 국민의 정치적 의사에 참여 15
(3) 정당의 국가의사형성에 참여 16
2. 헌법상 정당의 개념 17
(1) 국민의사형성에의 참여 18
(2) 조직의 정도 18
3. 정당법에서 헌법적 정당개념의 구체화 19
Ⅱ. 정당법상 정당제도 20
1. 정당설립의 자유와 복수정당제의 보장 20
2. 정당활동의 자유 21
3. 정당의 후보자추천을 위한 당내경선 22
4. 정당의 기구 23
5. 정당의 소멸 23
Ⅲ. 공직선거법상 정당제도 23
1. 자유민주적 선거원칙과 주요 내용 24
2. 선거권과 피선거권 24
3. 입후보등록요건 25
(1) 후보자 추천 25
(2) 기탁금 제도 26
Ⅳ. 정당제도의 특징 28
1. 위헌정당 해산제도 28
(1) 정당의 강제해산 29
(2) 통합진보당 위헌판결 30
2. 정당에 대한 국고보조제도 32
3. 저지조항 33
제3절 북한 정당법제 33
Ⅰ. 헌법상 정당제도 33
1. 헌법상 정당제도 33
2. 헌법상의 선거제도 34
Ⅱ. 각급 인민회의대의원선거법의 특징 35
1. 선거법의 기본원칙과 주요내용 35
2. 후보자 추천제 37
3. 흑백투표함제와 단일투표함제 37
Ⅲ. 조선 노동당 일당체제 38
1. 조선노동당 39
(1) 조선노동당의 지위와 역할 39
(2) 조선노동당의 지배구조 40
(3) 노동당규약의 개정 41
2. 위성정당 43
제3장 독일통일과정에 있어서 정당의 역할과 제도 45
제1절 통일 전 동서독 정당제도 개관 45
Ⅰ. 서독의 정당법제 45
1. 기본법상 정당제도 45
2. 정당법상 정당제도 46
(1) 주요내용 46
(2) 정당체제 48
3. 연방선거법상 정당제도 49
(1) 일반원칙과 주요내용 49
(2) 의석배분 방식 50
(3) 선거권과 피선거권 51
(4) 선거기관과 선거의 준비 52
4. 정당제도의 특징 53
(1) 위헌정당 해산제도 53
(2) 5% 저지조항(5%-Sperrklausel) 55
(3) 정당에 대한 국고보조금제도 56
Ⅱ. 동독 정당법제 58
1. 헌법상 정당제도 58
2. 인민회의 선거법상 정당제도 60
(1) 개관 60
(2) 선거법 주요내용 및 특징 61
3. 사회주의 통일당과 위성정당 62
제2절 동독의 민주혁명과 정당제도 변화 63
Ⅰ. 민주혁명을 통한 복수정당제 도입 63
1. 헌법상 정당조항 개정 63
2. 사회주의통일당 및 위성정당의 변화 64
3. 원탁회의 구성 65
Ⅱ. 최초 자유인민회의 선거를 위한 정당법제 정비 66
1. 정당법 제정 66
2. 선거법 제정 67
(1) 선거법의 주요내용 67
(2) 최초자유인민회의 선거법과 이전 인민회의선거법
과 비교 69
(3) 서독연방의회선거제도와 비교 70
Ⅲ. 최초 자유 인민회의 선거 71
1. 서독정당의 동독정당지원과 정당연합 71
(1) 기민당 71
(2) 사민당 72
(3) 자유민주당 72
(4) 녹색당 72
(5) 기타 73
2. 통일방식에 대한 각 정당의 입장 73
(1) 배경 73
(2) 통일방식에 관한 쟁점 74
(3) 인민회의선거 결과 76
제3절 동서독 합의(조약)를 통한 정당제도 변화 77
Ⅰ. 국가조약을 통한 남북통일의 경제․사회기반 확보 77
1. 국가조약의 체결 78
2. 국가조약의 내용 78
3. 평가 78
Ⅱ. 통일조약을 통한 법제통합의 완성 79
1. 통일조약의 체결 과정 79
2. 통일조약 구성 및 내용 80
3. 통일조약의 평가와 법제통합의 원칙 81
(1) 통일조약의 평가 81
(2) 법제통합의 원칙 82
Ⅲ. 선거조약을 통한 정치통합 83
제4절 통일독일의 정당제도 확립 83
Ⅰ. 최초의 전독 연방의회 선거 83
1. 동서독 정당통합 83
2. 연방의회 선거결과에 따른 정당체제의 변화 85
Ⅱ. 통일조약상 헌법개정에 대한 논의 86
Ⅲ. (구)동독지역의 정당제도 기반 강화 87
1. (구)동독 지역의 정당체제의 성장 87
2. 정치재단의 민주시민교육 역할 88
(1) 독일통일에 있어서 정치교육의 역할 88
(2) 정치재단의 정치교육 89
(3) 콘라드 아데나워재단의 할동 89
제5절 평가 및 시사점 91
Ⅰ. 통일방식에 대한 평가 및 시사점 91
Ⅱ. 정당의 역할과 제도에 대한 평가 및 시사점 92
제4장 남북한 통일과정에 있어서 정당의 역할과 과제 96
제1절 남북통일 협상체제구축방안 96
Ⅰ. 남북통일 협상대상의 변화 96
1. 민주화를 통한 북한헌법개정 방향 96
2. 민주 정당 출현 기반구축 97
3. 민주적 회의