통일경제특구 조성과 개성공단 발전에 관한 실증연구
북한학 전공 정유석
지도교수 남성욱
2000년대 이후 남북관계는 정상회담과 핵실험 그리고 천안함 피격 사건 등을 겪으면서 상당한 낙차의 진폭을 반복하였다. 두 차례의 정상회담이 개최되었음에도 불구하고 북한은 연평해전을 비롯한 무력 도발을 반복하면서 한반도의 안정을 저해하였다. 그러나 이러한 남북관계의 불안요인에도 불구하고 남과 북은 상호 협력을 지속해 왔다는 점에서 그 배경과 역할을 조망해볼 필요가 있다. 특히 남북의 경제협력은 단순히 경제 분야에만 국한된 것이 아니라 그 파급효과는 정치, 사회 분야에까지 확대되기 때문이다. 유럽 통합의 교훈이 알려주듯이 개성공단이라는 남북 경협의 경험이 기능주의적 통합에 기여할 것이다.
본 논문의 목적은 이러한 가치를 지니는 개성공단에 관한 실증적 분석을 토대로 일차적으로 지속 가능한 발전방안을 모색하고 궁극적으로 경제협력 사업의 확장 개념인 통일경제특구의 추진 전략을 제시하는 것이다. 개성공단의 성공은 단순한 경제특구의 성공이라는 의미를 넘어 향후 통일경제특구의 기반이 된다는 점에 주목해야 한다.
연구목적을 수행하는 연구방법으로 설문조사와 심층면접을 수행하였다. 이러한 현장 조사를 실시함으로써 개성공단 현장의 실태와 문제점을 파악하고 이에 근거한 현실적인 개선방안을 도출하였다. 개성공단에 입주한 124개 중 102개 업체를 대상으로 설문조사를 수행했으며 그 중 대표성을 갖는 12개 업체의 기업인과 심층면접을 병행하였다. 설문조사로 개성공단의 제약요인을 계량적으로 도출하고, 여기서 제시된 문제를 면접조사로 심층 분석하였다.
개성공단 발전에 남북관계가 미치는 영향은 지대하다. 남북한에 정치적 측면의 외생적이고 우발적 사안이 발생했을 때는 발전이 제약되지만, 남북한 관계가 우호적으로 협력할 경우 더욱 확대 발전될 수 있는 잠재력을 지닌다는 양면적인 특징이 있다. 정책과 현장의 간극이 크면 현실적인 방안을 제시할 수 없다. 경제적인 개념과 정치적인 논리를 도식적으로 대입하는 것으로는 개성공단의 현실이 반영된 발전방안을 제시할 수 없다는 점에서, 이를 보완하고자 실증적인 연구 조사방법을 사용하였다. 이에 본 논문의 의의가 있다.
개성공단의 발전을 제약하는 단기적 요인은 노동력 수급의 불균형 및 임금 문제이며, 중장기적 요인은 통행문제, 북측 근로자 교육 문제, 원산지 문제 등이다. 이러한 문제에 대한 대응방안으로 단기적으로 적정임금 산출, 통행문제 해결이 필요하고, 중장기적으로 기숙사 건설, 기술교육센터의 재가동, FTA를 활용한 판로의 다양화가 요구된다.
설문조사 결과 입주 기업들은 개성공단 확대·발전에 관하여 낮은 기대감을 갖지만, 이와는 별개로 현재 상황에서 근로자 수급을 통한 확장을 희망하였다. 그리고 입주 기업들은 북한 당국과 한국 정부에 대한 불신으로 인하여 개성공단 운영에 직접적 참여를 원하는 것으로 나타났다. 또한 기업들은 개성공단의 물리적인 제약요인에 관하여는 어느 정도 적응한 것으로 판단되며, 이보다는 현실적이고 효율적인 제도 개선을 통한 실질적인 대응 방안 마련을 요구하는 것으로 조사되었다. 조사 결과를 종합할 때 개성공단의 지속 가능한 발전의 핵심은 노동력에 달려있다는 것이다. 노동력의 양적인 측면인 원활한 근로자 공급과 질적인 측면인 생산성 향상을 위한 다면적인 제도가 우선적으로 마련되어야 한다.
개성공단의 제약요인을 극복하고 통일경제특구 모델로 발전시키기 위한 정책적 제언은 다음과 같다. 첫째, 개성공단을 중심으로 하는 통일경제특구의 기반을 조성하여야 한다. 둘째, 남북교류에 관한 새로운 의식을 정립하고 목표를 명확하게 설정해야 한다. 셋째, 국제적인 기준에 부합한 보편적 가치를 최대한 수용하면서도 남북한의 특수성을 고려한 전략적인 접근이 요구된다. 끝으로 북한이 추진 중인 경제특구 개발과 연계한 남북경협의 새로운 접근을 시도하여 통일경제특구의 모델을 마련해야 한다.
개성공단은 남북관계의 위기 속에서도 비교적 안정적으로 운영되고 있는 유일한 남북경제협력의 공간이다. 개성공단은 남북경제협력의 첫 번째 성공 사례이자 향후 한반도 통일경제특구방안의 발전 가능성 보여준 롤 모델(role model)이다. 개성공단은 다른 해외 공단과 비교했을 때 상대적으로 낮은 수준의 근로자 임금과 토지 이용료를 기반으로 하여 외부적 투자 요건을 확보한 경쟁력 있는 공단이다. 남북관계와 국제정세의 불안정성, 비효율적인 운영 제도, 노무관리의 문제, 근로자 인사권 부재 등의 한계를 제도적으로 보완한다면 개성공단의 잠재력을 극대화하고 보다 발전적인 단계로 진입할 것이며 나아가 남북관계 정상화와 한반도 통일에 기여할 것으로 전망한다.
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