본 연구는 통일 후 사회경제적 충격을 최소화하고자 노동 및 사회복지 영역의 한시적 분리운영방안을 중·장기적 관점에서 종합적으로 제시하였다. 이는 경제정책과 사회정책이라는 두 가지 틀 안에서 분석되어야 하며, 특히 절충형 제도 통합에 관한 연구는 향후 국가 차원의 거시적 정책 수립과도 직결되는 부분이다. 최근까지 진행된 통일 연구들은 주로 북한이탈주민에 대한 미시적 논의에 치우쳐 있는 탓에 사회정책이라는 보다 넓은 영역에서 현재의 제도 내용을 분석하고 방향성을 제시하기에 상당한 한계를 갖고 있다. 이에 본 연구는 현재 남북한 노동시장의 상황과 사회복지제도의 비교, 과거 독일이 통일 과정에서 경험한 사회정책의 내용들을 비판적으로 검토하고 이를 남북한에 적용함으로써 통일의 단계별로 발생할 수 있는 빈곤, 실업, 그리고 인구 이동의 측면에서 살펴보았다.
체제붕괴 후 남북한의 노동 및 사회정책의 핵심은 북한 지역의 극심한 빈곤과 실업, 그리고 급격한 인구 이동에 있다고 볼 수 있다. 특히 통일 과정에서 발생하는 빈곤과 실업 문제는 향후 인구 이동의 규모와 성격에 적지 않은 영향을 미칠 수 있다. 통일 단계에서의 인구 이동은 크게 통일 전의 ‘일반 이동상황’, 통일 과정에서의 ‘급증 이동상황’, 통일 후의 ‘조건적 이동상황’으로 구분되며 이 중 과도기적 성격을 가진 ‘급증 이동상황’을 전제로 분석을 실시하였다. 특히 이 과정에서 한시적 분리가 가능한 영역에 대한 집중적 고찰을 통하여 전체 일원화된 정책에서 벗어나 인구 이동 대상에 대한 분리를 시도하여 북한 지역의 주민과 북한 외 지역의 조선족 등에 대한 인구 이동에 대한 한시적 분리를 통하여 급격한 인구 이동에 따른 충격을 완화하는 방안을 제시하고 있다.
통일 이후 독일의 노동 및 사회보장 통합은 서독의 제도를 동독에 이식하는 방식으로 실시되었으며 적정 수준의 생활보장으로 동독 주민들의 급격한 인구 이동을 막을 수 있었다. 다만 이 과정에서 재정지출의 급증이 발생하였고 이러한 비용은 후세대에 대한 재정 부담과 실업 문제로까지 이어졌다. 이때 독일 인구 이동의 경향을 살펴보면 동독 주민들의 서독 이주는 감소한 반면 동유럽과 같은 동독 외 지역 거주민들의 이주가 지속적으로 증가하였다. 당시 인구 이동 정책은 독일이 통일 비용을 감당할 수 있다는 것을 전제하여 ‘비용집약적’으로 이루어졌으나 이를 남북한에 그대로 적용할 경우 막대한 비용 부담과 사회적 혼란이 발생할 수 있다는 점에서 신중하게 결정되어야 할 것으로 보인다. 다시 말해 독일은 통일 과정에서 비교적 짧은 기간에 걸쳐 동독 주민들의 생활 수준을 향상시키려 했고 여기서 발생하는 재정 부담은 전적으로 서독의 경제력만으로 감당하는 통합방식을 채택했던 것이다. 남북한 통일에서 독일의 방식을 감당하기에는 재정조달 능력이나 충격을 감당하기에 상당한 어려움이 있을 것으로 판단된다. 이에 따라 다양한 가능성을 충분히 고려한 정책적 고려가 필수적이라 할 것이다.
통일 후 북한 지역에서 가장 심각한 문제는 대량실업이 될 것이다. 실업에 대한 소득보장 정책은 한국의 고용보험제도를 즉각 도입하기보다 ‘넓은 적용 대상, 온건한 급여 수준’을 정책 원칙으로 삼고 활성화 정책을 담은 실업부조 제도를 도입하는 것이 바람직하다. 정부의 직접적 일자리 창출 정책은 특히 체제전환 초기에 한국의 경험을 살려 공공근로사업이나 사회서비스 분야에서 대량의 일자리를 만드는 정책을 집중적으로 시행할 필요가 있다. 임금은 북한 지역에 머물러 있어도 생활이 가능하다는 신호를 주기 위해 실질구매력을 감안한 비례임금 원칙을 도입할 필요가 있다. 최저임금제도 역시 비례임금의 원칙에 입각하여 평균임금이나 중위임금 대비 일정한 비율로 설정하는 것이 타당할 것이다.
통일 후 사회정책 관점의 기본방향은 빈곤과 실업을 정책의 최우선으로 하는 것이다. 통일에 따른 재정 부담을 최대한 줄이고 북한 지역 주민들의 불만과 남한 지역으로의 대규모 이동을 최소화하는 정책적 대안 마련이 주축이 되어야 할 것이다. 이는 여러 경제정책에 대한 보완 및 추가적인 조치로서의 사회보장제도 마련이 필요하다는 것과 맥을 함께한다. 북한 지역에 대한 낮은 수준의 재정 부담은 대규모 인구 이동을 야기하는 반면 부담 수준을 높이면 남한주민들의 불만요소로 작용할 가능성이 농후하다. 따라서 북한 외 지역에서 남한으로 이동하는 것을 물리적으로 엄격히 차단하는 등 한시적 분리운영 대상을 보다 명확하게 규정하는 과정이 선행되어야 한다.
결국 북한 지역에서 남한 지역으로의 이동을 억제하기 위해서는 북한에 머무를 경우 유리할 수 있는 경제적 여건을 조성하는 정책적 방안이 병행되어야 한다. 통일 이후 나타날 남북한의 지역적 편차를 인정하고 북한 지역의 경제 상황이 개선될 수 있도록 격차를 줄이는 방식으로 전면적인 투자개방, 세제혜택을 통한 대규모 국내외 기업의 투자, SOC 확충사업 등을 통해 북한 지역 내 노동력을 최대한 흡수하여 이들의 자립을 독려할 수 있을 것이다. 북한 지역에서 남한 지역으로의 이동은 ‘선이동-후취업’이 아닌 ‘선취업-후이동’이 되어야 사회적 혼란을 줄일 수 있을 것이다.
남북한 사회통합의 기본방안은 크게 ‘응급과도기’, ‘제도통합기’, ‘제도정착기’의 단계로 구성된다. 과도적 응급조치가 이루어지는 ‘응급과도기’에는 통일 직후 혼란기의 기초보장을 목적으로 하며 기존의 제도를 통한 기초보장과 현물급여 및 기존 급여 수준의 유지를 통한 기초보장을 중심으로 한다. 남북한 제도통합이 주축이 되는 ‘제도통합기’에는 시장경제를 기반으로 사회보장을 통합하며 기존 제도와의 차이가 클 경우 경과조치를 통해 제도적 혼란을 줄일 수 있다. 최종적으로 통합된 제도를 정착시키는 ‘제도정착기’에는 동질적이고 일원화된 사회보장제도를 남북한 전체를 대상으로 운영하는 것이다.
공적연금의 경우 한시적 분리방안은 남한의 제도를 그대로 적용하는 것이 아니라 남한의 국민연금이 처음 도입되는 과정에서 단계적 적용과 과도기적 급여 종류, 조건 수준을 적용하는 시차를 두는 한시적 분리가 이루어지도록 한다는 것이다. 또한 건강보험의 경우는 북한 지역에 보건의료 인프라 구축과 함께 북한 지역의 국가보건의료체제를 고려한 본인부담제도를 한시적으로 면제함으로써 충격을 완화하는 한시적 분리방안을 도입 및 운영하는 방안을 제시하고 있다.
사회통합 측면에서 노동 및 사회복지의 통합은 단순히 힘의 논리가 아닌 성장과 분배의 동반이라는 상호 조화의 관점에서 접근할 필요가 있다. 특히 인구 이동 정책은 북한 외 지역으로부터 한반도 유입에 대한 한시적 차단 및 북한 지역에서 남한 지역으로의 대규모 이동의 제한을 위해 다양한 경제적 유인책과 사회정책과의 적절한 균형이 있어야 한다. 마지막으로 제도 통합은 실현 가능한 방안들을 보다 구체화할 필요성이 있다. 남한 제도의 도입 및 정착, 확대 및 성숙 단계를 북한에서 그대로 재현하는 방식으로 제도를 적용하는 정책이 바로 그것이다. 이와 같은 세부적인 논의들을 통하여 유연성과 합리성을 기반으로 한 통일 관련 정책들이 설계될 수 있기를 기대해본다.
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