이 연구의 목적은 북한이 국제사회의 일원으로 동참을 선언한 ‘지속가능한 발전을 위한 2030 의제’를 어떻게 수용하고 있는지를 파악하고 2021년 7월 지속가능발전목표 이행을 보고한 VNR을 중심으로 북한의 세부목표 및 지표를 검토하는 데 있다. 지속가능한 발전 담론은 경제 성장만으로는 오늘날의 세계가 지속가능하지 않으며 경제 발전, 사회적 발전, 자연의 보호라는 세 가지 중추적 요인이 상호 연계되어 있는 만큼 총체적인 접근이 필요하다는 인식에 기초한다. 극단적 빈곤과 기아로부터의 해방, 새천년개발목표 종료에 맞춰 새로운 전환 필요에 따라 국제사회는 지속가능발전목표를 국제사회의 새로운 개발의제로 합의한다.
북한은 2015년 9월 ‘포스트 2015 개발의제’ 동참을 공식화한 이후 국제사회와 다각적인 의사소통을 해왔고 2021년 7월 SDGs 이행에 관한 VNR을 실시함으로써 SDGs의 이행 방향과 체계, 지표 설정 및 이행 현황 등을 공식적으로 보고하였다. 북한의 SDGs의 수용은 국제사회와의 대외관계, 내부의 경제발전전략, 북한 개발협력의 진화에 따른 컨센서스(consensus)가 종합적으로 고려된 결과이다. 북한은 다년간의 국제사회와의 교류와 의사소통을 통해 개발 규범에 대한 이해를 넓혀갔고 SDGs가 북한의 경제발전5개년전략(2016~2020) 달성 및 사회주의강국건설이라는 국가적 목표에 부합하다는 전략적 판단을 갖고 수용하였다. 지속가능한 발전의 수용과 SDGs의 이행은 유엔 대북사업의 추진을 위해 그동안 북한이 유엔과 협력해 왔던 전략프레임워크에 기반한 과정이자 결과인 점도 간과되어서는 안 된다. 이러한 점에서 볼 때 북한의 2030 의제 이행은 북한이 국제사회가 합의한 개발의 보편적 접근 방식과 핵심 가치 등을 이해하고 받아들이는 동시에 북한식으로 변용하는 일련의 현지화가 이루어진다는 점에서 중요한 사례이다. 올해 2년차 연구에서 주목하는 주요 영역별 평가는 아래와 같다.
인간과 사회발전 분야에서 올해 검토한 목표는 SDG 1 빈곤퇴치, 3 건강과 웰빙, 4 양질의 교육, 5 성평등이다. 북한은 SDG 1 빈곤퇴치를 자체적인 NDG 1 인민생활 수준의 지속적인 개선으로 수용하였다. 북한은 SDG 1의 13개 지표 가운데 7개를 수용했지만, 빈곤에 대한 국제사회의 정의나 기준을 반영하지 않고 있었다는 점은 근본적인 한계로 볼 수 있다. 북한의 VNR 보고서에는 5개의 지표만이 실제 현황이 나타나 있어 북한 당국이 지표의 이행을 위한 실질적 역량과 의지가 다소 부족한 것으로 추정된다. 북한은 SDG 3 건강과 웰빙과 관련된 세부목표와 지표들을 성실하게 NDG에 수용하였다. 다만 북한의 보건‧의료 현실상 대부분의 자료들이 전산망 등을 통해 취합되는 것이 아니라 인력에 의존하거나 관료적 행정체계를 거쳐 수집되기 때문에 신뢰성에 의문이 제기되는 것이 현실이다. SDG 4 양질의 교육과 5 성평등의 경우 유엔 SDGs에서 설정한 지표의 목적과 의도가 충분히 반영되지 않은 경우가 빈번히 확인되기는 하나, 북한이 국제사회의 규범에 맞춘 자료를 제공하고 일부 지표를 채택함으로써 국제사회의 SDG를 이행하려고 노력한다는 점은 고무적이다. 또한 북한은 SDG 4와 5의 성과들을 사회주의 체제의 우월성 선전의 측면에서 적극 활용하는 경향을 보여주었다.
번영과 경제발전 분야에서는 SDG 10 불평등 완화가 검토되었다. 유엔 SDG 10은 국가 내‧국가 간 불평등 완화를 목표로 한 반면 북한은 인민 대중의 권리 및 역할 보장으로 변형하여 수용하였다. 북한의 SDG 10에는 1개의 세부목표와 1개의 세부지표만이 존재한다는 점에서 유엔 SDG 10의 대다수의 세부목표와 지표를 받아들이지 않았다. 북한 사회가 공식적으로 불평등을 인정하지 않는다는 점, 그리고 SDG 10에 북한 체제의 국제사회에서의 정당성과 관련된 민감한 내용들이 다수 포함되어 있다는 점에서 북한이 향후 SDG 10의 이행지표 관련 데이터를 생산해내는 데까지는 오랜 시간이 소요될 것으로 예상된다.
환경과 생태계 분야에서는 두 개의 목표를 검토하였다. 북한은 SDG 6 깨끗한 물과 위생의 분야에서 한 개의 지표를 추가하고 두 개의 지표를 수정한 점을 제외하면 거의 모든 지표들을 SDG 6의 글로벌 기준에 맞게 수용했다. 다만 북한의 VNR 보고서에서 SDG 6의 실제 이행 현황을 단 두 개의 지표로만 제공하고 있다. 북한이 VNR 보고서에서 실질적인 목표 달성에 어려움이 있음을 스스로 인정했다는 점은 주목할 필요가 있다. 다음으로 북한은 VNR 보고서에서 SDG 14를 해안‧바다‧해양자원의 보전과 지속가능한 이용으로 정의했고 10개 세부목표 중 여섯 가지를 수용했다. 글로벌 지표 중 북한의 여건에 맞지 않는 지표는 삭제하고 나머지 일부는 정치‧경제‧사회적 상황에 따라 의도적으로 공개하지 않거나 글로벌 지표가 북한의 실정에 부적합하기 때문에 포함하지 않은 것으로 분석된다. 해양보호구역의 비율(14.5.1)을 제외하면 데이터가 부재한 상황으로 관련 지표에 관한 정보를 생산할 역량이 부족한 것으로 파악된다.
이 연구는 SDGs 17개 목표와 세부지표의 신뢰성 및 지속성 평가를 실시하였다. 북한의 VNR과 유엔 SDSN 보고서에 대한 검토를 바탕으로 북한이 제시한 세부지표에서 정확성 제고를 위해 추가적인 역량강화가 필요한 지표 47개와 지속적인 측정을 위해 역량강화가 필요한 지표 63개를 도출하였다. 이 연구는 북한의 식량안보, 재난위기관리, 인권증진이 북한의 인도적 위기 대응을 위해 중요하다는 판단하에 기존 지표 중 역량강화가 필요한 지표와 함께 새롭게 개발이 필요한 지표들을 선별하였다. 또한 북한의 NDG와 연계되며 VNR에서 제시된 중점분야인 농업, 건강과 웰빙, 깨끗한 물과 위생, 에너지, 인프라, 환경 분야에서 역량강화가 필요한 지표 및 신규로 개발이 필요한 지표를 제시하였다. 이러한 결과들은 북한에게 SDG 목표와 수립한 지표에 대한 데이터 측정 및 역량강화가 필수적임을 시사한다.
2차년도 연구에 대한 정책적 시사점은 다음과 같다. 첫째, 한국은 다년간의 대북지원 경험 및 개발도상국을 대상으로 한 ODA 사업을 통해 축적한 경쟁력과 노하우를 바탕으로 북한의 발전전략이 국제사회가 함께 합의한 지속가능한 발전과 긴밀히 연계되도록 다리(bridge builder) 역할을 할 필요가 있다. 유엔 SDGs 이행이 2030년까지이며, 북한이 자신들의 새로운 경제발전5개년계획(2021~2025)에 SDGs를 긴밀하게 통합한다는 계획을 밝힌 만큼 SDGs는 국제사회뿐만 아니라 북한 당국 차원에서도 유의미한 의제로 자리 잡을 것으로 예상된다. 한국을 비롯한 국제사회는 ‘북한식의 SDGs’가 보편적 개발의제와 조화될 수 있도록 북한 당국과 더 많은 소통과 대화를 하고 필요한 지식공유를 위해 노력할 필요가 있다.
둘째, 데이터의 정확도, 가용도, 신뢰도를 높이기 위한 역량강화는 필수적이다. 국내외 사회경제적 위기에 맞물려 북한이 자체적으로 부족한 통계 역량을 제고하기 어렵기 때문에 지표 측정 및 관리를 위한 국제협력이 요구된다. 이를 위해 북한을 대상으로 지속적으로 관련 지표 개발과 측정을 요구하는 한편 국제협력을 통해 관련된 지식공유 및 기술협력 방안을 다각적으로 모색할 필요가 있다.
셋째, 주요 목표와 관련하여 보다 창의적이며 구체적인 협력방안이 모색되어야 할 것이다. 올해 연구 결과를 바탕으로 향후 북한의 SDGs 이행을 위해서는 ① 빈곤 실태에 대한 객관적인 평가, ② 북한의 의료체계를 국제적 기준에 부합하는 수준으로의 개선, ③ 국제적으로 비교 가능한 교육 관련 지표 추가 확보, ④ 여성의 인권 향상과 역량강화 도모, ⑤ 인프라 재건 및 생태계 보호에 관한 국제협력 모색, ⑥ 북한 농촌의 낙후성과 도농격차 극복을 위한 남북한 협력 및 공동 관심사를 활용한 지표 설정, ⑦ 해양보호구역 관리의 실효성을 높이기 위한 협력 방안 등이 고려되어야 한다.
끝으로 한국 정부는 유엔과 북한 간의 차기 전략계획 수립 과정 및 이후 이행 과정에서 적극적인 역할을 할 필요가 있다. 유엔 차원의 대북사업은 UNCT를 중심으로 북한 당국과의 긴밀한 협의와 합의하에 진행된다. 2023년부터는 새로운 사업 주기가 시작되고 차기 전략계획은 북한의 2030 의제 달성에 있어 중요한 시기가 될 가능성이 크다.
북한은 대북 제재와 코로나19로 인한 국경 봉쇄, 지속적인 자연재해 등으로 SDG 달성에 어려움을 겪고 있다. 북한에서 SDGs가 정권의 정당성과 지속성을 위한 도구로 활용될지 아니면 세계적인 불평등, 환경위기, 평화의 취약성을 극복하기 위한 노력 차원으로 지속가능한 성장 실현, 지구 보호, 사회적 포용 증진의 방향으로 설정될지는 전적으로 북한의 선택에 달려 있다. 다만 한국을 비롯한 국제사회는 발전에서 가장 소외되어 있는 북한의 취약계층이 인권과 자유, 인간다운 삶을 향유할 수 있도록 지원하고 북한 사회가 지속가능한 인간개발의 방향으로 나아가도록 협력해야 할 것이다.
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