북한인권 문제는 국제사회가 주요 이슈로 다루고 있는 국제적 사안이다. 2014년 이후 유엔 안전보장이사회에서는 북한인권 문제를 공식의제로 채택하고 북한인권 문제의 심각성이 국제평화와 안전의 유지에 직결되는 사안임을 공식 천명하였다. 국내에서도 2016년 발의 11년 만에 북한인권법이 통과됨으로써 사회의 각 분야에서 북한인권 개선논의가 활발해지고 있다. 본 연구의 목적은 북한인권 증진을 목표로 하는 북한인권정책 수립 및 실행에 필요한 국제 및 국내 정책환경을 진단하는 것이다. 본 연구에서 다루고자 하는 북한인권 정책환경이란 북한인권 사안의 보편성과 특수성을 고려하되 현재 한국의 정책결정자들이 반드시 고려해야 할 주요 국제·국내 사안을 중심으로 정리되는 외생변수로 정의할 수 있다. 주요 연구내용은 다음과 같다.
2장에서는 2014년 유엔 북한인권조사위원회(COI) 보고서 채택을 계기로 본격화된 국제사회의 북한인권 개선논의를 정리하였다. 북한주민들의 인권침해 실태가 국제사회에서 지속적으로 제기되어 왔음에도 불구하고 북한 정권이 본질적인 태도 변화와 인권 실태 개선노력을 보이지 않자, 2014년 유엔 COI 보고서를 계기로 북한인권 실태에 대한 우려와 감시차원을 넘어서 북한 지도부의 책임성 규명 방안으로 전환되기 시작하였다. 국제사회는 유엔을 중심으로 북한인권 문제에 대한 공감대를 확산하였고, 북한인권 가해자 책임성 규명 노력을 강화하였다. 이러한 국제사회의 움직임에 대해 중국과 러시아 등 일부 개별국가들은 미국과 서구국가들이 주도하는 압박 일변도의 대북인권정책에 대해 반대의사를 표명하였다. 이와 같은 북한인권 문제의 쟁점화는 유엔 안보리를 통한 북한인권 문제해결을 어렵게 하였다. 한편, 유엔 COI 보고서 이후 여러 국가들이 북한문제 해결의 심각성에 공감하고 개별국가 차원의 결의를 채택하였다. 북한인권 관련 여러 국제NGO들 또한 국제사회에서 북한인권 문제의 심각성에 대한 인식을 확산시키는 데 주요 역할을 담당하였다.
3장에서는 북한인권의 국내 정책환경을 다루었다. 특히, 2016년 북한인권법 제정 이후의 국내 논의사항을 정리하였다. 국내에서의 북한인권 논의는 크게 자유권 대 사회권, 주창(advocacy) 대 관여(engagement)정책으로 설명할 수 있는데, 현 정부 국정과제에 따르면 자유권과 사회권의 통합이 제시되고 있고 인도적 지원과 개발협력이 강조되고 있다. 구체적으로 북한인권 실태조사 및 연구 분야에서는 북한인권법과 시행령에 따라 통일부 북한인권기록센터와 법무부 북한인권기록보존소가 설립되어 활동을 개시하는 등 진전이 있었다. 북한인권 실태조사 및 연구를 수행해 온 민간과의 협력체계 구축도 필요한 것으로 파악되었다. 두 번째 분야인 인도적 지원 측면에서는 새 정부 출범 이후인 지난 5월부터 8월 사이에 19개 단체의 대북 접촉신고가 승인되는 등 일정 정도의 진전이있었다. 하지만, 북한의 6차 핵실험(2017.9.3.)을 위시한 핵·미사일 도발은 사실상 4차 핵실험 이후 중단되었던 대북 인도적 지원이 재개될 수 있는 지원환경에 부정적 요인으로 작용하였다. 마지막으로 교류·협력확대 및 북한인권 역량증진 분야는, 역시 현재의 대북제재 국면과 계속되는 북한의 도발로 인한 동북아시아 안보환경 악화 속에서 본격적인 발전을 기대하기에는 어려운 상황이다. 다만, 남북협력을 저해하는 수많은 부정적 요소들이 상존함에도 불구하고, 남북의 교류·협력 확대를 추진하고자 하는 한국정부의 의지는 변함이 없는 것으로 파악된다. 남북의 교류·협력 확대는 이산가족 상봉 등 남북 간 인도적 사안의 진전과도 긴밀한 연관이 있기 때문에 향후 북한인권정책 수립 및 실행을 위한 내부 환경조성에 중요한 변수로 작용할 것으로 예상된다.
4장에서는 북한이탈주민의 인권 상황과 이를 증진하기 위한 정책을 마련함에서 고려해야 할 환경적 요인을 탐구하였다. 먼저 김정은 집권 이후 탈북자 문제가 북한 내부는 물론 국제사회에서 쟁점화 되는 현상과 그 배경을 분석하였다. 김정은 집권 이전만 해도 탈북은 대부분 생계를 위한 일탈 행위로 간주되었기 때문에 단순 월경은 비교적 가벼운 처벌을 받는 것에 그쳤다. 그러나 2012년 중국정부의 탈북자 강제송환 문제가 국제사회의 관심을 끌게 되면서 김정은은 죄의 경중에 관계없이 탈북을 엄중하게 처벌하기 시작했고, 탈북 자체를 원천봉쇄하려 하였다. 또한 탈북자의 재입북을 유도하고 이를 대대적으로 선전함으로써 김정은의 애민정책을 알리는 수단으로 활용하였다. 이는 탈북자 문제가 단순히 골칫거리가 아닌, 하나의 정치적 자산이 될 수 있음을 인지한 것이라 볼 수있다. 주변국 역시 탈북자 문제를 자국의 이익을 위한 하나의 정치적 자산이자 도구로 사용하는 경향이 늘어나고 있다. 중국은 한중관계, 북중관계의 양상에 따라 탈북자에 대한 검거를 강화하거나 완화하는 방식으로 외교적 영향력을 행사하려 하며, 태국은 한국과의 우호적 관계에서 얻을 수 있는 경제·사회적 이익을 고려해 탈북자를 사실상 한국에 안전하게 인계하는 마지막 경유지의 역할을 하고 있다. 즉, 탈북자의 인권을 둘러싼 정책환경은 현실정치에 기반 한 외교·정치적 이해관계가 정밀하게 계산된 결과라 할 수 있다. 따라서 단지 인권이라는 보편적 가치규범에 호소하는 것만으로는 탈북자의 인권개선을 기대하기 어려우며, 북한내부의 탈북자 정책, 주변국과 남북한의 정치·외교적 이해관계, 국제사회의 여론 동향 등을 총체적으로 고려한 정책을 마련하는 것이 필요하다.
주제어: 북한인권 정책환경, 책임성 규명, 북한인권 실태조사, 인도적 지원, 남북교류·협력, 북한이탈주민, 탈북경로
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