제2장에서는 남북통일 시 국가재산의 승계 문제를 살펴보고 있다.
1983년 채택된 국가재산·국가문서 및 국가채무에 대한 국가승계에 관한 비엔나협약은 현재 발효하지 않고 있다. 또한 재산의 국가승계를 규율하고 있는 1983년 비엔나협약 제16조는 국제관습법으로 볼 수 없으며, 재산의 국가승계에 관한 법의 일반원칙도 존재하지 않는다. 구동독과 서독은 독일통일조약에서 국가재산의 승계 문제를 규율하였는데 국가재산을 행정재산과 재정자산으로 구분하고 있다.
국가재산을 행정재산과 재정자산으로 구분한 독일통일조약과 달리 우리의 현행 법제는 국유재산을 행정재산과 일반재산으로 구분하고있다. 남북통일합의서에 재산은 행정재산과 일반재산으로 구분하여 국가재산의 승계 문제를 규율하고, 통일 이후 남북한의 국유재산통합은 이 기준에 따라 추진하는 것이 바람직하다. 슈타지(Stasi)의 업무수행에 사용된 행정재산과 재정자산은 중앙정부에 귀속시키지 않고 별도 관리한 통일독일과 마찬가지로 우리의 경우에도 북한 국가안전보위부의 업무수행에 사용된 재산은 국가재산으로 귀속시키지 않고 별도로 관리하는 방안과 국가안전보위부 외에 국제사회로부터 인도에 반한 죄 위반에 대한 우려를 사고 있는 다른 기관으로까지 범위를 확대하는 방안이 논의되어야 한다.
남북통일로 북한이 외교관계를 수립한 국가들과의 외교관계가 단절되더라도 공관의 재산과 공관원의 재산은 보호되어야 한다. 또한 접수국은 외교직원과 그 가족이 가능한 한 조속히 퇴거할 수 있도록 편의를 제공하고, 필요한 경우에는 그들 자신과 그들의 재산을 위하여 필요한 수송수단을 수시로 사용할 수 있도록 제공하여야 한다. 영사기관을 통폐합하는 경우에도 이와 유사한 수준의 보호를 제공하여야 한다.북한의 사회협동단체소유 재산은 엄밀한 의미에서 국가재산도 아니며 개인재산도 아니라는 점에서 국가승계 문제와는 별도의 처리 방안이 모색되어야 한다. 남북통일 시 핵무기와 관련 시설물 및 북한의 핵보유 법령, 개별 법규에 산재해 있는 핵 관련 규정은 모두 폐기되어야 한다.
화학무기협약과 생물무기금지협약을 북한 지역으로까지 확장 적용하고 화학무기와 생물무기도 폐기하여야 한다. 유엔의 대북제재 대상에 포함되는 재산이라고 하더라도 국가승계의 대상이 되는 것으로 보아야 한다. 제재 대상 재산의 승계와 관련하여 통일 이전 또는 통일 이후 제재 대상 재산의 법적 관계를 명확히 하기 위해서는 대북제재 결의를 종료시키는 명시적인 유엔 안보리 결의나 안보리 의장성명 채택이 필요할 것으로 보인다. 해외 공사의 경우 만일 미지급 공사대금이 있거나 해외 파견 근로자에 대한 미지급 임금이 있는 경우 먼저 통일 한국의 정부가 임금을 지급받지 못한 북한 근로자들에게 적정 수준에서 보상을 하고, 나중에 해당 국가를 상대로 채권 추심을 하는 방안을 마련할 필요가 있다. 위안부 문제를 비롯한 통일 이후 북한 주민의 대일배상청구권 문제의 해결을 위해서는 통일한국 정부와 일본 정부가 협상 테이블에 마주 앉아 외교적·정치적인 해결 방안을 마련해야 할 것으로 생각된다. 국가문서의 승계에 있어 현재 북한 내에서 생산되어 보존·관리되고 있는 문서는 통일한국에 모두 승계된다. 현재의 북한상황을 이해하고 통일 과정 또는 통일 이후 남북한의 법제도적인 통합과 과거청산 내지 전환기 정의의 실행 준비를 위해서는 현재 북한에서의 공문서 보존·관리 실태를 면밀하게 추적, 조사하여야 한다.
제3장에서는 국가채무의 승계 문제를 살펴보고 있다. 1983년 비엔나 협약 제39조는 국가재산의 승계 여부에 대해 둘 또는 그 이상의 국가가결합하여 하나의 승계국을 구성하는 경우, 선행국의 국가채무는 승계국에 이전된다고 규정하여 국가채무의 자동적 승계를 천명하고 있다.
그러나 1983년 비엔나협약은 현재 발효하지 않고 있다. 국가채무의 승계에 대한 국제관습법의 존재여부도 확실하지 않으며 이 문제에 적용될 법의 일반원칙도 분명하지 않다. 통일독일은 대외무역 및 외한 독점에서 발생했거나 통합조약이 발효한 1990년 7월 1일까지 구동독이 다른 국가와 국가업무를 수행하는 과정에서 발생한 ‘청구권 및 책임(claims and liabilities)’이 독일통일 당시까지도 유효한 경우 통일독일의 채무로 간주하여 청산하였다. 남북통일의 경우 채권국의 신뢰보호, 통일 과정에서 주요 채권국의 한반도 통일 지지, 통일 이후 우호적인 대외경제관계 등을 고려하면 북한의 대외채무는 원칙적으로 승계하여야 한다. 또한 통일독일은 구동독의 국가채무를 인수하기 위하여 특별기금 제도를 만들어 운영하고 채무의 할당은 특별법에 의하여 처리하였는데 이는 우리의 경우에도 고려할 필요가 있다.
국제불법행위책임의 승계에 적용될 법규칙은 명확하지 않다. 채무의 국가승계를 다루고 있는 1983년 비엔나협약은 국가책임의 국가승계문제를 규율하지 않고 있다. 유엔 국제법위원회의 2001년 국가책임초안도 국가책임의 승계 문제는 다루지 않고 있다. 불법행위책임은 승계되지 않는다는 것이 다수 학자들의 입장이라고 할 수 있지만 반대하는 입장도 있다. 일관된 관행 역시 존재한다고 보기 어렵다. 북한에 의한 불법적인 외국인 납치 및 강제실종 행위에 따르는 국가책임의 승계 문제는 통일 전후의 여러 가지 상황을 고려하여 통일한국과 불법 행위로 피해를 입은 해당 국가가 수용 가능한 해결책을 모색하는 것이 바람직하다.유해채무의 확립된 개념 및 범주는 찾아보기 어렵다. 일반적인 구분은 유해채무를 적대적인 채무와 전쟁채무로 구분하는 것이다. 전쟁채무와 적대적인 채무가 승계되지 않음을 보여주는 여러 사례가 있다. 유해 채무의 승계여부를 결정함에 있어 관건은 유해성(odiousness)의 해당 여부이다. 유해성의 해당 여부는 각각의 국가승계 사례가 처해 있는 상황마다 다를 수밖에 없다. 따라서 남북통일의 경우 유해채무의 승계 문제는 통일한국과 채권국 간의 협의를 거쳐 결정하게 될 것으로 보인다. 제4장은 외국인의 사적권리에 대한 승계 문제를 살펴보고 있다.
1983년 비엔나협약은 회사를 포함한 사인(私人)들에 대한 국가채무의 승계에 대해서는 아무런 실체적 기준을 제공하지 못하고 있다. 또한 학설과 판례는 상업적 채무의 승계에 관한 국제관습법의 존재를 부정하고 있으며, 이 분야에 적용될 수 있는 일반원칙 역시 존재하지 않는다.
국가관행에 있어서도 일관된 원칙을 발견하기 어렵다. 사적권리와 양허권은 여러 가지 상황을 고려하여 해당 권리의 범위와 액수 및 조건이 조정된 채 승계된다. 이 경우 국제관계, 의사결정권자들의 권한, 해당 사적권리자의 최소한의 인권, 지정학적 요인 등이 고려된다. 남북통일의 경우 외국인이 가지고 있는 외화나 예금은 외국인 개인의 사적인 영역에 가깝다는 점에서 원칙적으로 보호되어야 한다. 반면에 투자나 양허권 같은 상업적 채무의 국가승계 문제는 외국인 개인의 사적인 측면과 공적인 영역, 국내법적인 측면과 국제법적인 측면이 함께 고려될 필요가 있다. 북한 국내법에 따라 합법적으로 이루어진 외국인의 투자, 재산, 권리, 이익 등은 남북통일이 되는 경우에도 원칙적으로 보호되어야 한다. 북한은 2016년 8월 현재 14건의 양자 투자보호협정을 발효시키고 있다. 이 가운데 북한과 마케도니아, 북한과 세르비아가 체결한 투자보호협정에 상응하는 남한과 해당 국가들과의 투자보호협정은 체결되어 있지 않다. 북한과 마케도니아, 북한과 세르비아가 체결한 투자보호협정은 조약체결 당사자와의 논의를 거쳐서 승계 여부, 또는 조정 내지 소멸시킬 것인지의 여부를 결정하여야 할 것이다. 국가재산의 승계와 국가채무의 승계는 동시에 고려되어야 한다.
국가들의 관행은 국가재산의 승계와 선행국의 채무승계가 밀접한 관련이 있음을 보여주고 있다. 외국인의 사적권리 및 양허권도 마찬가지이다.
외국인이 북한 내에서 가지고 있는 사적권리 및 양허권을 존중해 주어야 통일한국도 외국에서 우리 국민의 사적권리 및 양허권의 보호 및 존중을 주장할 수 있다.
국가재산 및 국가채무의 승계, 외국인의 사적권리 및 양허권의 승계는 국제법의 영역인 동시에 외교적·정치적인 영역에 속한다. 한반도의 경우는 지정학, 지경학적 측면에서 주변 4국의 이해관계가 복잡하게 얽혀 있다. 국가재산 및 국가채무의 승계는 남북통일의 유형에 따라 달라질 수 있다. 남북통일 당시의 여러 가지 조건과 국내외 정치환경을 고려하여 채권국과 채무국을 상대로 국가재산 및 국가채무의 승계 문제를 협의하여야 한다.
국가재산 및 국가채무의 승계 문제로 인하여 채권국 및 채무국과 분쟁이 발생할 경우 유엔 헌장 제33조 제1항에 따라 평화적인 방법으로 문제를 해결하여야 한다. 국가재산과 국가채무 및 국가책임, 사적권리 등의 국가승계 문제 해결에 있어 형평의 원칙이 중요하다.
통일 과정 또는 통일 이후의 국가재산과 국가채무, 사적권리와 양허권 승계의 사전 준비를 위해서는 첫째, 북한의 국가재산 및 국가채무에 대한 구체적인 현황 파악이 필요하다. 국가재산의 승계에 있어서는북한의 해외자산, 대외채권, 북한의 해외투자의 규모와 현황, 북한 국가문서의 보존·관리 실태, 북한의 대외자산 규모 파악이 필요하다.
외국인의 사적권리 및 양허권 승계에 있어서도 관련 현황 및 규모가 지속적으로 파악되어야 한다. 둘째, 통일 이후 북한의 국가재산 및 국가 채무, 외국인의 사적권리 및 양허권의 승계를 담당하기 위한 기구를 정부 내에 설치하여 해당 국가들과의 승계협상에 대응하여야 한다.
통일한국의 정부 내에 국가승계 업무를 담당하는 총괄기구를 구성하고, 외교부, 산자부, 법무부 등 부처별로 소관 업무의 승계 업무를 처리할 분야별 기구를 구성하여야 한다. 본 보고서에서 살펴본 국가재산 및 국가채무, 사적권리 및 양허권 승계 문제의 대응을 위해서는 통일부, 외교부, 산자부, 법무부의 긴밀한 업무협력이 요구된다. 지금부터라도 정부 내에 관련 기구를 운영하고 관련 분야의 규모 및 현황에 대한 실태 파악, 관련 법이론과 사례 연구 등 통일 이후 제기될 국가승계 문제에 대한 대응을 준비하는 것이 바람직하다.
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