북한은 2016년 두 차례(1월, 9월)의 핵실험과 수십차례의 미사일 발사 실험을 강행했다. 유엔(UN)을 포함한 국제사회는 북한의 잇따른 핵·미사일 도발에 대응하기 위해 유엔 대북제재 결의(2270호, 2321호)를 채택하여 이행하고 있다. 본 연구는 북한의 4차, 5차 핵실험 이후 국제사회가 추진해 온 대북제재의 현황과 특징을 다자·독자제재로 구분하여 분석하고, 국제사회의 대북제재가 북한의 경제, 외교·안보, 정치·사회 분야에 미친 영향을 고찰함으로써, 향후 북한의 비핵화 목표를 달성하기 위해 대북제재의 효과성을 높일 수 있는 정책 방향을 제시하고자 하였다.
2016년 1월 북한의 4차 핵실험 이후 유엔 안전보장이사회는 3월 2일 대북제재 결의 2270호를 채택했다. 9월 북한의 5차 핵실험 이후에도 유엔 안보리는 11월 30일에 이전보다 강력한 대북제재 결의 2321호를 채택했다. 한국과 미국을 포함한 국제사회는 북한에 대한 강력한 경제제재를 실시함으로써 북한의 핵·미사일 정책과 관련된 태도 변화를 이끌어 내기 위해 노력해 왔다. 북한과 전통적 우호협력관계를 유지해 온 중국 역시 북한의 핵보유에 대한 반대 입장을 유지함과 동시에 유엔 안보리 차원의 대북제재 논의에도 적극적으로 참여했고, 대북제재 결의(2270호, 2321호)의 이행에도 동참하고 있다.
이러한 국제사회의 대북 다자·독자제재의 결과, 북한이 군사 무기와 관련된 물품과 자금의 조달에 어려움을 겪음으로 인해 북한의 핵·미사일 개발 일정이 지연되기도 했고, 아프리카와 동남아 등지의 전통적 북한 우방국들이 북핵 불용 입장을 표명하거나 대북제재 이행과정에서 과거보다 더 적극적인 조치를 취하는 등 소기의 성과를 거두기도 했다.
하지만, 경제제재와 관련된 기존의 연구결과에도 잘 드러나듯이 제재의 영향 및 효과를 제대로 정확하게 평가하기 위해서는 비교적 장기적인 추세에 대한 관찰이 필요하다. 대북제재 결의 2270호가 본격적으로 이행된 지 얼마되지 않았고, 이 와중에 북한이 추가적으로 5차 핵실험을 진행했다는 점에서 대북제재의 영향 및 효과를 현 시점에서 분석하고 평가하기는 쉽지 않다.
실제로 대북제재 결의 2270호가 이행된 지 10개월이 지난 시점에서 분석한 결과, 국제사회의 대북제재로 인해 북한 경제가 큰 타격을 입었다는 증거는 아직까지 발견되지 않고 있다. 우리 정부의 개성공단 전면 중단 조치로 인해 북한이 외화수입 차원에서 일정 부분 손실을 입은 것으로 알려지고 있으나, 북한 대외무역의 핵심인 북중 교역이나 해외 노동자 파견 및 북한 내부의 시장 환율, 물가동향 등에서 큰 변화가 나타나지 않고 있다.
또한 국제사회의 대북제재 이행 국면에서 북한이 자신들의 외교·안보정책을 조정했거나, 핵·미사일 개발과 관련된 북한의 태도가 변화했다고 판단할 수 있는 근거는 뚜렷하게 나타나지 않았다. 오히려 북한은 국제사회의 대북제재가 진행되는 와중에 추가적인 5차 핵실험을 진행함으로써 대북제재의 효과성 논쟁을 증폭시키고 있다.
국제사회의 대북 경제제재가 북한 내부의 정치·사회 분야에 미치는 영향 역시 아직까지는 명확하게 드러나지 않고 있다. 노동신문에 대한 텍스트 마이닝 결과, 북한 당국이 4차 핵실험 이후 내부 결속을 다지고 있다는 징후는 포착할 수 있었으나, 국제사회의 대북제재가 북한 정권의 리더십에 어떤 변화를 주는지, 북한 주민의 심리에는 어떤 영향을 미쳤는지에 대해서는 좀 더 장기적인 관찰이 요구된다.
이러한 분석 결과가 나타나게 된 가장 큰 이유는 일반적으로 경제제재는 상당한 시간을 두고 나타나기 때문이기도 하지만, 다른 한편으로는 대북제재의 효과성을 높이는 데 가장 핵심적인 국가인 중국의 정치적 의지가 여전히 부족하기 때문이다. 따라서 대북 경제제재의 효과성을 제고하기 위해서는 피제재국 북한과 경제적으로 밀접한 관계를 유지하고 있는 중국 정부의 대북제재 이행 의지 및 좀 더 적극적인 노력이 필요하다.
또한 북한의 경제·사회적 폐쇄성으로 인한 구체적인 정보 획득의 어려움, 북한에 대한 영향력이 높은 중국과 러시아의 소극적인 이행 의지, 미국과 중국 등 강대국 간 정치 및 지정학적 요인, 유엔 차원의 다자제재가 갖고 있는 태생적인 한계 등도 중요한 원인으로 지목할 수 있다.
북한의 비핵화 목표를 달성하고 추가적인 핵·미사일 도발을 방지하기 위해서는 대북제재가 좀 더 엄격하고 효과적으로 진행되어야 한다는 점에 대해서는 한국을 포함한 국제사회의 모든 구성원이 동의하고 있다. 5차 북핵 실험 이후 유엔 대북제재 결의 2321호가 채택되었다. 결의 2321호는 특히 북한의 광산물 수출에 대한 제재를 강화했다는 점에서 과거에 비해 제재의 효과를 좀 더 많이 거둘 것으로 기대되고 있다.
결국 대북제재의 효과성을 제고하기 위해서는 현재와 같은 제재 국면에 대한 냉철한 전략적 분석과 평가를 통해 제재 목표 설정을 비롯한 제재 운용 메커니즘을 재점검 및 보완해야만 한다. 먼저, 향후 대북제재의 장기 지속 국면에서 한국의 정책방향은 ‘북한의 제재 저항 능력을 약화시켜 북핵 고도화를 차단한 후 실질적인 비핵화 조치를 확보’하는 것을 기본 방향으로 설정해야 한다. 이러한 기본 방향 속에서 다음과 같은 3가지 전략적 원칙을 고려해야 한다.
첫째, 제재의 목표를 신중하고 명확하게 설정할 필요가 있다. 한국과 국제사회는 이번 제재를 통해 북한을 단지 비핵화의 장으로 유도하려는 것인지, 혹은 북한의 선제적 비핵화 조치를 요구하는 것인지, 아니면 대화 유도 후 실질적 비핵화 조치를 달성하는 것이 목표인지를 분명하게 설정해야 한다. 이와 관련하여 한국은 우선적으로 미국과의 협의를 거쳐 한미와 중국의 입장 조율을 주도할 필요가 있다.
둘째, 대북제재 국면의 어느 시점에 북한과의 대화를 병행할 것인지에 대한 전략적 판단이 중요하다. 만약 우리의 목표가 북한을 대화로 유인한 후 실질적 비핵화 조치를 확보하는 것이라면, 국제사회의 대북제재를 어떤 시점에서 무엇을 대가로 철회해야 하는지, 그리고 어떤 대화 프레임을 구축해야 하는지에 대한 전략적 기준과 판단이 마련되어야 한다.
셋째, 북한의 비핵화를 달성하기 위해서는 대북제재를 전략적 자산으로 활용한다는 전략적 원칙을 확립해야 한다. 북한 비핵화는 궁극적으로 대화를 통한 해결이 중요하지만, 한국의 이해가 반영되는 비핵화 조치가 반드시 담보되어야 한다. 즉, 대화의 문턱은 탄력적으로 조정될 수 있으나, 대화 시작의 조건은 최소한 북한의 핵‧미사일 추가 실험 유예 선언과 국제원자력기구(International Atomic Energy Agency: IAEA) 사찰 수용이 되어야만 한다. 따라서 대북제재 해제 혹은 완화가 대화 시작의 조건이 되어서는 안 되는데, 이는 곧 대화 과정에서 북한의 행동을 강제하고 북한의 기만에도 대비하기 위해서이다. 즉, 북한이 대화와 협상을 통해 국제사회의 제재를 회피하는 수단이 되지 않도록 고도의 전략이 필요하다.
이와 같은 장기 제재 국면의 기본 정책방향과 전략적 원칙 하에서 우리 정부가 정책 수립에 반드시 고려해야만 하는 전략적 고려사항은 다음과 같다. 첫째, 정세에 대한 냉정한 평가를 바탕으로 제재 수단을 전략적으로 평가·채택·구성해야 한다. 대북제재와 관련해 북한에 대한 과소대응도 큰 문제이지만 과잉대응 또한 신중을 기해야만 한다. 이를 위해서는 현재 우리의 대북 억지력에 대한 냉철한 전략적 재평가 작업이 필요하다. 둘째, 트럼프 정부의 등장에 따른 북미관계의 변화 여부에 대비해야 한다. 즉, 2017년 1월 트럼프 행정부 출범 이후 북미 간 양자 대화의 성사 여부와 그에 따른 파급 영향, 특히 한미동맹에 대한 부정적 파급 효과에 주목해야 한다. 셋째, 북한의 추가 도발 가능성에 대비하여 추가적인 대북제재 수단과 방법을 미리 강구해야 한다. 제재의 효과를 높이기 위해서는 강대국이 포함된 다자제재와 독자제재가 병행 추진되어야 하며, 특히 중국의 협조를 얻기 위해서는 중국의 전략적 이해를 자극할 수 있는 제재 수단 동원에는 좀 더 신중할 필요가 있다. 넷째, 국제사회와의 대북제재 공조 강화와 더불어 한국의 주도권을 확보할 수 있는 ‘제재-비핵화-평화체제’ 프레임을 구축해야 한다. 다섯째, 단기적으로 대북제재의 효과 창출을 위해 노력함과 동시에 중장기적 차원에서 북한 내부의 ‘정보화’ 및 ‘시장화’ 같은 정치사회 변화 추세를 적극 활용함으로써 주민의 의식 변화를 통한 북한 체제의 변화를 지향해야 한다.
카카오톡
페이스북
블로그